Дипломная работа на тему "Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы"

ГлавнаяГосударство и право → Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы




Не нашли то, что вам нужно?
Посмотрите вашу тему в базе готовых дипломных и курсовых работ:

(Результаты откроются в новом окне)

Текст дипломной работы "Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы":


ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г. Ижевске

Кафедра теории и практики управления

Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

Выпускная квалификационная работа

Пименова Владислава Валерьевича

Студента курса ГМУ-33 гр. ГМУ 332

Научный руководитель:

Т. В. Замостьянова

кандидат исторических наук

Ижевск

2009

Содержание

Введение

Заказать дипломную - rosdiplomnaya.com

Специальный банк готовых успешно сданных дипломных проектов предлагает вам приобрести любые работы по требуемой вам теме. Безупречное написание дипломных работ по индивидуальному заказу в Челябинске и в других городах РФ.

Глава 1. Политико-административные реформы первой четверти XVIII в.

1. Основные идеи петровских преобразований и особенности перехода от традиционной к рациональной модели государственного управления в начале XVIII в.

2. Преобразования в системе высшего и центрального управления. Попытка создания новой системы государственной службы. Табель о рангах

3. Перестройка системы местного управления. Городские реформы Петра I

Глава 2. Основные этапы и направления современных административных реформ

1. Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв.

2. Комплекс мероприятий по обеспечению административной реформы

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Управление государством как процесс и государственная политика при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического, информационного прогресса, социальных и политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых отражаются его природа, взаимосвязь внутренних элементов.

Государственное управление — сложное явление, осмысление которого требует разносторонних знаний о государстве, политике, власти, управлении, праве. Будущему государственному и муниципальному управленцу важно не только знать историю своей страны, но и обладать знаниями и навыками политической деятельности, понимать механизм функционирования политики и властных отношений в обществе, хорошо разбираться в процессах, которые происходили и происходят в административной системе государства.

Одна из наших бед — неуважение к историческому прошлому. Не будет преувеличением сказать, что западническое происхождение идеалов большей части нашей современной политической и экономической элиты по-прежнему определяет ход и направление российской мысли и политической практики. И это при том, что Россия имеет богатейший тысячелетний опыт строительства самобытной национальной модели государственного управления, который может быть плодотворно использован в современных условиях.

Этот опыт отмечен не только крупными провалами и неудавшимися социальными экспериментами, но и выдающимися достижениями. Он свидетельствует о сложном, порой драматическом процессе продвижения страны от авторитаризма к демократии, процессе постоянного совершенствования системы органов государственной власти и управления, модернизации социальных отношений.

Русская история знала не только гнет деспотического самодержавия, но и яркие примеры демократического развития, коренившегося в чувстве соборности русского народа, в длительном сосуществовании в политической жизни страны государственного (монархического), общинного и земского начал. Можно сказать, что в некотором смысле история нашей страны — это история упущенных возможностей.

Западники очень долго внушали нашему народу мысль о том, что все русское хуже западного. Между тем этот устойчивый стереотип подвергался справедливой критике уже в средневековой Московской Руси, в частности в сочинениях находившегося на русской службе ученого хорвата Ю. Крижанича, который видел главную беду русских в «чужебесии» — преклонении перед чужим при неуважении к своей собственной культуре и традициям.

Наглядный пример — реформы Петра I, удачно названного русским поэтом М. А. Волошиным «первым большевиком» в России (за методы, использовавшиеся русским царем в своей преобразовательской деятельности).

Согласно мнению Н. М. Карамзина, Петр I, желавший сделать из России Голландию, не понимал, что государство повисает в воздухе, если оно не укоренено в традициях народа, и что подлинную прочность государству создает духовная основа, дух народный. Выдающийся русский историограф заметил главное: петровские реформы, сопровождавшиеся насильственным разрушением традиционных ценностей и основ народного быта, привели к тому, что россияне, став на определенном этапе «гражданами мира», «перестали быть, в некоторых случаях, гражданами России»[1].

Эту же мысль иначе выразил русский философ Г. П. Федотов, писавший, что начиная с Петра I русский народ перестал понимать свое государство. Именно с Петра I берет начало культурное отчуждение между образованным классом и остальной частью народа, между «верхами» и «низами», которое определяло весь ход развития России в XVIII и XIX вв. и во многом предопределило разрушительный характер революции 1917 г., закончившейся крушением российской государственности.

Прав был не В. И. Ленин, а скорее русский философ С. Л. Франк, утверждавший, что «классовая» ненависть русского крестьянства к дворянам-помещикам подкреплялась в России более глубоким чувством культурно-бытовой отчужденности. По словам философа, русский мужик не принимал в помещике в первую очередь «барина», а не только помещика-эксплуататора, видел в нем существо иной культуры, ему чуждое (вплоть до платья и внешнего обличья), непонятное и потому внутренне неоправданное[2].

Таким образом, актуальность дипломной работы определяется тем, что без знания и правильного использования исторического опыта, без опоры на него, невозможно выстроить систему государственного управления в России, обеспечивающую целеустремленный и динамичный характер развития.

Объектом исследования является система органов государственной власти и управления в эпоху Петра I. Предметом исследования является процесс становления (модернизации) органов государственной власти и управления в петровскую эпоху. Органы государственной власти и местного самоуправления рассматриваются в контексте общего реформационного процесса.

Целью дипломной работы является изучение реформ и анализ новых институтов государственной власти и управления в эпоху Петра I.

В соответствие с целью определены следующие задачи дипломной работы:

1. Изучить систему органов государственной власти и управления при Петре I, их структуру, функции и компетенцию.

2. Раскрыть систему МСУ на основе городской реформы.

3. Дать анализ системы государственной службы и ее правовой основы.

4. Выявить основные особенности формирования системы политических и административных органов в контексте новой российской государственности, а также основные проблемы государственного управления с учетом российского исторического опыта.

Степень изученности темы. Для изучения поставленной проблемы нами была изучена следующая учебная и научная литература. Это, прежде всего работы отечественных дореволюционных историков: Карамзина Н. М.[3], Ключевского В. О.[4], Соловьева С. М.[5]. В них представлен глубокий анализ реформ Петра 1, в том числе, и административно-управленческих. Большой вклад в анализ правовой основы и системы органов государственной власти в эпоху Петра 1 внесли русские ученые Градовский и Ерошкин Н. П.[6].

В советское время было опубликовано большое количество работ по интересующей нас теме. Среди них следует выделить работы Павленко Н. И. Анисимова Е. В. Буганова В. И. Эти труды насыщены богатым историческим материалом. Однако в современном звучании они подвержены некоторым идеологическим штампам. На наш взгляд, в них не уделяется достаточного внимания управленческим аспектам.

Период перестройки характеризовался появлением работ, импульсом для которых служили изменения в политической системе государства. Появились работы, большинство из которых характеризовалось обращением к историческому прошлому, более глубокому осмыслению реформ Петра 1, в том числе и в области государственного и муниципального строительства.

Наибольшую значимость для изучения данной проблемы представляет для нас учебная литература по истории государственного управления России, истории государства и права России, а так же монографические работы по данной проблематике. Здесь следует отметить таких авторов, как Игнатов В. Г.[7], Омельченко Н. А.[8], Пихои Р. Г.[9] и др.

Достоинством данных работ является цельная систематизация административных реформ Петра I, современный научный язык, полнота представленного материала по данной проблеме, дискуссионная постановка вопросов.

Исторический характер исследования основывается на принципах историзма и объективности, а также всестороннем анализе фактов, которые позволили еще раз обратиться к анализу системы государственного управления в эпоху Петра 1. Указанные принципы обусловили использование совокупности общенаучных (сравнительно - исторический, историко - системный, проблемно-хронологический, институционально-управленческих) методов исследования.

Перед автором работы стояла достаточно трудная проблема нахождения параллелей в Петровских управленческих реформах и современных преобразованиях в системе органов власти и управления. Специфика получаемой специальности поставила автора перед необходимостью нарушить принцип историзма и соединить в исследовании казалось бы несовместимые эпохи. Однако, изучая работы российских и зарубежных историков государства и права, политологов, теоретиков государственного управления, можно с уверенностью сказать, что история России – это цепь непрерывных реформ и контрреформ, необходимость которых не всегда осознавала политическая элита страны. Преобразования Петра 1 коснулись всех областей государственного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Орудием преобразований стало государство (государь), которое одновременно реформировало себя само. Преобразования госуправления, осуществленное Петром 1, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сегодня, как и при Петре 1, современная Россия осуществляет преобразования в различных областях госуправления.

К сожалению, не представляется возможным охватить весь спектр управленческих реформ, ввиду ограниченности работы определенными рамками. Поэтому автор вынужден ограничиться анализом лишь основных положений административной реформы, реализуемой на современном этапе.

Глава 1. Политико-административные реформы первой четверти XVIII в.

1. Основные идеи петровских преобразований и особенности перехода от традиционной к рациональной модели государственного управления в начале XVIII в.

Петр I (1689—1725) был, безусловно, самым ярким и самым противоречивым правителем на российском престоле. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспощадным тираном. Несмотря на эту полярность в оценках, все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи в истории России. Своими реформами Петр I превратил Россию из полуазиатского государства в передовую европейскую державу. Проведенные им преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Одним из важнейших результатов петровских реформ стало образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной системой управления.

Создание в России современной системы государственного управления Петр I связывал с европеизацией России — сознательным заимствованием европейских ценностей и адаптацией их к российским условиям. Однако европейские ценности использовались властью по преимуществу утилитарно. Государство нуждалось в сильной армии и развитой системе управления, поэтому заимствования производились в основном в тех областях, которые сегодня принято называть военно-промышленным комплексом и государственной бюрократией, и использовались прежде всего для усиления мощи государства, централизации и бюрократизации государственного аппарата. Гордясь ролью «европейца» по отношению к азиатским окраинам, Российская империя не восприняла многих европейских ценностей, таких, как права человека, ограничение власти законом, неприкосновенность частной собственности. Можно сказать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от социальных и экономических институтов, в рамках которых они действовали на Западе. Поэтому часто использование зарубежных технологических образцов и институтов приводило к результатам, прямо противоположным тем, которые достигались в других странах. Как пример обычно приводят развитие мануфактурного производства при Петре I. Если в странах Западной Европы рост мануфактур сопровождался распадом феодальных структур, то в России насаждение мануфактур «сверху» лишь дало дополнительный импульс такому институту феодализма, как крепостное право. Поскольку многие нововведения, осуществленные Петром I, не были подготовлены предшествующим развитием страны, они нередко имели искусственный характер и, как справедливо заметил один из современных авторов, во многом явились продуктом «административного восторга» перед Европой.

Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы. Как писал в этой связи В. О. Ключевский, Петр I хотел «грозою власти вызвать самодеятельность в порабощенном обществе», хотел, чтобы «раб, оставаясь рабом, действовал свободно и сознательно». Совместное действие деспотизма и свободы, просвещения и рабства, по словам историка, — это «квадратура круга, загадка, разрешавшаяся у нас со времен Петра I два века и доселе не разрешившаяся»[10].

При Петре I государство сохраняло преимущественно земледельческий и военный характер. Хотя петровские реформы внесли целый ряд изменений в господствовавшие до этого сословный строй и сословные отношения, само положение основных сословий русского общества (за исключением боярского сословия, которое окончательно ушло с исторической сцены) оставалось неизменным, они только получили более совершенную организацию для выполнения государственных повинностей. Крестьянство, как и раньше, относилось к государству через землевладельцев, находилось подлинной властью помещика и постепенно сливалось с холопством в одну податную категорию. Исключение составляло малочисленное городское сословие, получившее наибольшее число привилегий и совершенно новую организацию благодаря особой заботе Петра I о развитии национальной промышленности и торговли. Прежней осталась и социальная основа государственного управления, находившегося исключительно в руках дворянского сословия, которое уже в XVII в. играло ведущую роль в системе государственной администрации.

В ходе петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат. По сути, устанавливался новый государственный строй, который, в отличие от прежнего московского самодержавия, означавшего суверенитет верховной власти, ее независимость от боярства и церкви, утверждал новый принцип самовластия, основанный на неограниченности и полной бесконтрольности власти монарха. Если самодержавие московских государей строилось на «византийских» представлениях о богоустановленности верховной власти, то петровский абсолютизм исходил из совершенно иного, рационалистического обоснования властных отношений в обществе.

При Петре I была предпринята первая серьезная попытка создания правовой базы российской государственности, впервые верховная власть монарха получила юридическое закрепление в светских законах, основу которого составляли западно-европейская государственно-правовая традиция и понятия естественного права.

Характерно, что в составленном в 1716 г. при личном участии царя 20-м артикуле Воинского устава, законодательно оформившем принцип абсолютной власти монарха, новое определение верховной власти было целиком заимствовано Петром I из западных законодательных источников (шведского права): «Его Величество есть самовластный Монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский Государь, по своей воле и благонамерению управлять»[11]. 11 октября 1721 г. Петр I принял новый титул императора и стал именоваться Великим. В подготовленном незадолго до этого идеологом петровской реформации Феофаном Прокоповичем Духовном регламенте подчеркивалось: «Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает».

Законодательное оформление абсолютной власти монарха неизбежно вело к изменению отношений между государством и церковью. Существовавшие длительное время в допетровской Руси канонические представления о «симфонии властей» как двуединстве светской и церковной власти при Петре I окончательно были вытеснены новым принципом подчинения церкви государству - в чем некоторые ученые видят прямое следствие увлечения Петра I идеями и принципами западноевропейского протестантизма.

Осуществляя модернизацию «вдогонку», власть была вынуждена делать ставку на активное использование мощи и рычагов государства, являвшегося в условиях России основным орудием всех проводимых преобразований. При Петре I был создан настоящий культ государственных учреждений, административных инстанций, бесцеремонно вмешивавшихся в частную и личную жизнь. К самим государственным учреждениям Петр I относился как к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государственного устройства. Законам он также придавал значение воинских уставов, нарушение которых должно было караться самым суровым образом. Придав Воинскому уставу 1716г. характер общегосударственного законодательного акта, определявшего деятельность всех без исключения государственных учреждений, Петр I ввел порядок, при котором все чиновники, как и военные, должны были принимать присягу при занятии государственной должности. Тем самым государство приобретало военно-бюрократический и полицейско-патерналистский характер.

При Петре I усиливается личное начало в управлении. Как никто из его предшественников, царь стремился вникать во все мелочи административной работы, вмешивался во все дела лично. Он хотел управлять государством через систему личных поручений, используя для этого созданный в 1704 г. специальный Кабинет — личную канцелярию царя, являвшуюся на протяжении всего его царствования своеобразным штабом по оперативному управлению государственными делами. В значительной мере этой же цели было подчинено создание Петром I лично подчиненного ему Сената — высшего государственного учреждения во главе с генерал-прокурором. Таким образом, стремясь рационализировать систему государственного управления, перенеся с этой целью западную модель государственного устройства на русскую почву, Петр I, в сущности, ничего не изменил в характере и принципах управления, которые продолжали оставаться патримониальными в своей основе[12]. Отличительной чертой петровской модели управления являлось то, что она изначально строилась на преобладании неформальных отношений в структурах власти. В такой системе приказания правителя всегда имеют приоритет перед любыми формальными правилами, которые могут произвольно нарушаться или вообще игнорироваться.

В своей преобразовательской деятельности Петр I опирался как на заимствованный опыт и знания, которые он вынес из личного знакомства с европейской практикой государственного строительства и управления, так и на собственные представления о правильном устройстве государства. Новым было его стремление разграничить государственные ведомства, создать систему действенного контроля за государственной бюрократией. Новой представлялась Петру I и коллегиальная система центрального управления, сменившая московскую приказную.

Хотя проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью, при внимательном их рассмотрении нетрудно заметить две задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и неоспоримыми, а именно[13]: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

Петр I был захвачен идеей создания в России государства совершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту. Его модель идеального (регулярного, правомерного) государства строилась на убеждении, что государство может эффективно функционировать только на основе установленных сверху законов и правил и только с помощью правильно устроенной системы государственной бюрократии, поставленной под жесткий контроль верховной власти и свободной от произвола чиновников.

С точки зрения практической реализации модель регулярного государства нашла свое воплощение в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном государственном вмешательстве в общественные отношения, государственном протекционизме (активной государственной поддержке приоритетных отраслей народного хозяйства) вплоть до введения государственной монополии в ряде отраслей тогда еще молодой национальной промышленности. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систему борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Основным принципом государственной политики Петра I был принцип пользы, государственной выгоды. В утверждаемой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и догмами. Государство, ставшее в эпоху Петра I предметом нового культа, воспринималось как самодостаточная сущность и, в конечном счете, как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству. Такой государственный максимализм неизбежно должен был вступить в противоречие с христианской идеей духовного суверенитета личности. Как последовательный прагматик, Петр I не мог воспринимать нравственные абстракции христианства. Можно сказать, что именно с Петра I политика в России лишается всякого морального содержания.

Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка государственного аппарата, так как сформировавшиеся в московский период традиционно организованная власть и управление не могли обеспечить мобилизацию всех ресурсов — экономических, военных, технологических в условиях начавшейся модернизации общества. Модернизация государственного аппарата предполагала совершенно новые принципы его построения. В качестве основных из них обычно выделяют[14]:

1) институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой системы учреждений;

2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;

3) изменение принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).

Одной из особенностей петровской государственной реформы стало внедрение в практику государственного управления принципов западноевропейского камерализма — нового для России явления. Получившая широкое распространение в Европе в XVI—XVII вв. камералистика (от позднелат. camera — казна, учреждение) и связанное с ней развитие камеральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деятельности аппарата государственных учреждений, наиболее важными из которых являются[15]:

1) функциональность в управлении учреждений;

2) специализация учреждений государственной администрации и канцелярского труда в каждой из сфер государственного управления;

3) регламентация обязанностей чиновников;

4) унификация штатов и жалованья чиновников.

Модернизация общества в условиях «догоняющего» развития могла быть осуществлена только с помощью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управленческих структур. В ходе проведенных Петром I реформ была преобразована на новых основаниях система центрального и местного управления, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, реорганизована армия, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.

Таким образом, проведенные Петром 1 преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Но следует признать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Неустанно трудясь над тем, чтобы превратить Россию в могучую, уважаемую Европой державу, Петр I ничего не сделал для раскрепощения общества, не предпринял никаких шагов в пользу политической свободы.

В ходе петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат.

При Петре I усиливается личное начало в управлении, желание управлять государством через систему личных поручений. Для этого используется специальный Кабинет — личная канцелярия царя.

Хотя проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью, при внимательном их рассмотрении нетрудно заметить две задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и неоспоримыми, а именно: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка государственного аппарата. В качестве основных принципов обычно выделяют:

1) институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой системы учреждений;

2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;

3) изменение принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).

2. Преобразования в системе высшего и центрального управления. Попытка создания новой системы государственной службы. Табель о рангах

Свои преобразования Петр I осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить то обстоятельство, что первоначально внимание царя было занято преимущественно переустройством областных учреждений, только затем он приступил к организации центрального управления. Из этого обстоятельства некоторые авторы делают вывод, что Петр I намеревался всю тяжесть управления перенести из центра государства в созданные им губернии, но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных органов администрации, которым подчинил все местные учреждения и передал все области государственного управления.

Преобразования в системе высшего и центрального управления Петр I начал с реорганизации Боярской думы (были отменены пожалования думными чинами), закончившейся упразднением этого высшего аристократического органа Московского государства. К XVIII в. она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, ставшие с 1708 г. постоянными, назывались Консилией (Советом) министров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время своего отсутствия.

В 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I учредил вместо упраздненной Консилии министров новый правительственный орган — Правительствующий сенат, который со временем превратился в постоянно действующий высший административный и контрольный орган в системе управления государством.

Создавая Сенат, Петр I наделил его весьма широкими правами. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовещательные и исполнительные функции, руководил расходами и сбором налогов, ведал торговлей, к нему же перешли функции Разрядного приказа. В конце правления Петра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделавшие его высшей судебной инстанцией в государстве. В отличие от прежней Боярской думы, являвшейся сословным органом и делившей власть с царем в Московском государстве, Сенат изначально был создан как чисто бюрократическое учреждение, все члены которого назначались лично Петром I и были ему подконтрольны. По мнению исследователей, именно эта несамостоятельная, подчиненная роль Сената в новой системе власти, его замкнутость лично на самого царя явилась одной из основных причин кризиса высшего государственного управления после смерти Петра I, в «эпоху дворцовых переворотов»[16].

Хотя первоначально Сенат имел некоторое отношение к законотворчеству (издавал «генеральные определения», приравниваемые к законам), в отличие от прежней Боярской думы, он не был законодательным органом. Петр I не мог допустить существование рядом с собой учреждения, наделенного правом творить законы, поскольку считал себя единственным источником законодательной власти в государстве. Став императором (1721) и реорганизовав Сенат в 1722 г., он лишил его всякой возможности заниматься законодательной деятельностью.

Первоначально Сенат состоял из назначаемых государем знатных особ (трое из девяти членов Сената были раньше членами Боярской думы), которым вверялось управление государством во время многочисленных «отлучек» царя. Присутствие Сената собиралось три раза в неделю (понедельник, среда, пятница). Для производства дел при Сенате существовала канцелярия, первоначально возглавляемая (до учреждения должности генерал-прокурора) обер-секретарем (названия должностей и званий по большей части были немецкими), которому помогал экзекутор, следивший за порядком в здании, рассылавший и регистрировавший указы Сената. При сенатской канцелярии находились нотариус, актуариус (хранитель документов), регистратор и архивариус. Такие же должности были (и поэтому определялись одним Генеральным регламентом) в созданных позже коллегиях.

До создания коллегий Сенат осуществлял непосредственное руководство местными правительственными учреждениями в губерниях и уездах через находившихся при нем комиссаров от губерний, что не только существенно снижало возможность эффективного управления территориями огромного государства, но и создавало большие проблемы для нормальной деятельности самого Сената. Своеобразным выходом из положения стало создание при Сенате и в провинциях должности фискалов, в обязанность которых входил негласный надзор за деятельностью государственных учреждений. Уже в 1711 г. при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. был издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и 4 фискала, при губернских правлениях — 4 фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом городе — по 1—2 фискала, позже при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. Фискалы должны были тайно проведывать обо всех нарушениях и злоупотреблениях чиновников, о взятках, разворовывании казны и доносить обер-фискалу[17]. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально (часть штрафа, накладываемого на нарушителя или мздоимщика, доставалась донесшему на него фискалу). Введение института фискалов явилось отражением полицейского характера петровской системы управления, стало олицетворением недоверия правительства к органам государственной администрации.

Одним из главных нововведений Петра I стало учреждение в 1718— 1720 гг. новых органов центрального управления, получивших название коллегий. Тем самым правительство решало проблему недостающего звена между Сенатом и местными правительственными учреждениями. Коллегии заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. За основу было взято шведское коллегиальное устройство, которое Петр I считал наиболее удачным и пригодным для условий России. Работа по созданию коллегий была особенно тщательной и основывалась на внимательном изучении европейских бюрократических форм и канцелярской практики. Для организации новых учреждений из-за границы были выписаны опытные специалисты-практики, хорошо знакомые с канцелярским трудом и особенностями коллегиального устройства («в правостах искусных»).

Преимущество коллегиальной системы Петр I видел в более оперативном и в то же время объективном решении дел: «правление соборное в государстве монаршеском есть наилучшее». Кроме того, царь надеялся, что коллегиальное устройство государственных учреждений позволит существенно ограничить произвол высших чиновников и, что не менее важно, изжить один из главных пороков прежней приказной системы — повсеместное распространение взяточничества и казнокрадства. Коллегиальная система значительно упрощала (с точки зрения устранения прежней путаницы в системе приказного управления) и делала более эффективным государственный аппарат управления, придавала ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий.

Всего было создано одиннадцать коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (морская), Штатс-контор (ведомство государственных расходов), Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Ревизион-коллегия (осуществлявшая финансовый контроль), Юстиц-коллегия, Мануфактур-коллегия (промышленность), Берг-коллегия (горное дело), Коммерц-коллегия (торговля) и Вотчинная коллегия, ведавшая, как и в свое время Поместный приказ, различного рода земельными делами (земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д.). На правах коллегий находились также учрежденный в 1720 г. в Петербурге Главный магистрат и образованный в 1721 г. Синод. Формально коллегии были подчинены Сенату, контролировавшему их деятельность и посылавшему им свои указы. Однако в действительности какого-то четкого единообразия в субординации там не было: не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (Военная и Адмиралтейская обладали значительно большей самостоятельностью по сравнению с другими коллегиями). К тому же коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Медицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

Указ от 28 апреля 1718 г. постановлял сочинить регламент всем коллегиям на основании Шведского устава, применяя последний к «положению Русского государства». В 1720 г. был также издан Генеральный регламент, вводивший единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Он состоял из 156 глав и являлся общим для всех коллегий. Коллегии состояли из общего присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех (иногда пяти) советников и четырех асессоров (в целом не более 13 человек). Президент коллегии назначался царем (позже императором), вице-президент — Сенатом с последующим утверждением императором. Коллежскую канцелярию возглавлял секретаръ, в подчинении которого находились нотариус или протоколист, актуариус, переводчик и регистратор. Все другие канцелярские чиновники назывались канцеляристами и копиистами и занимались непосредственным производством дел по назначению секретаря. Все вопросы, обсуждавшиеся на заседании присутствия, решались большинством голосов. Правила требовали, чтобы при обсуждении вопроса мнения высказывались всеми членами присутствия по очереди, начиная с младших, а протокол и решение подписывались всеми присутствующими. Это не означало, что коллегиальный принцип полностью исключал личное начало в управлении, лежавшее в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях последнее слово часто оставалось за начальствующими лицами, в данном случае за президентами коллегий, которые вместе с приставленными к коллегиям для контроля за их деятельностью прокурорами своим вмешательством подменяли коллегиальный принцип принятия решений единоличным.

С созданием коллегий были внесены изменения в деятельность Сената, его структуру и функции. При Сенате появились новые должности генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (1722), которым Петр I придавал особое значение. Так, генерал-рекетмейстер должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность ему вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина[18].

Изменился и состав самого Сената. Первоначально его членами являлись все президенты созданных коллегий. Однако вскоре выяснилось, что такая практика не только создавала неудобства в работе Сената, лишая его возможности контролировать деятельность коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»), но и противоречила бюрократическому принципу подчиненности нижестоящих учреждений вышестоящим. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время — Берг-коллегии).

При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. В 1722 г. при Сенате была учреждена высшая в государстве должность генерал-прокурора, в подчинении которого находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. В обязанности прокуратуры, в отличие от сохранявшегося института фискалов, входило осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. Особое значение придавалось деятельности генерал-прокурора Сената, названного Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Он должен был осуществлять контроль за деятельностью Сената, лично докладывать царю о делах в Сенате, передавать Сенату волю верховной власти. Генерал-прокурор мог остановить любое решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Одним из несомненных достижений петровской реформации и одновременно законодательным закреплением проведенных Петром I преобразований в области государственного управления явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах. Она вводила новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

Новый принцип назначения на должности и продвижения по службе открывал доступ к высшим должностям в государстве более широким слоям населения, в первую очередь представителям мелкого и среднего дворянства. При Петре I дворянство (именовавшееся теперь шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался недворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях.

Центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был утвержден фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»). Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

Табель о рангах устанавливала 14 классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с XIV по V, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего; высшие чины (с I по V) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом (см. табл. 1)[19].

Следует указать на одну важную особенность петровской Табели о рангах, которая отличала ее от аналогичных актов европейских государств. Она заключалось в том, что присвоение чинов в Табели о рангах тесно увязывалось с конкретной службой тех или иных лиц. Для тех, кто не находился на государственной службе, классные чины не предусматривались. Важно, что в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет).

Очевидно, таким путем Петр I намеревался решить одновременно две задачи:

1) заставить дворян поступать на государственную службу;

2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).

Однако установленный Табелью о рангах принцип выслуги как основы карьерного роста имел своим следствием развитие ряда негативных явлений в государственной службе, нашедших выражение в распространении в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству.

Таблица I

Петровская Табель о рангах

--------------------------------------------------
Класс | Гражданские чины | Военные чины | Морские чины | Придворные чины |
---------------------------------------------------------
I | Канцлер | Генерал-фельдмаршал | Генерал-адмирал |
---------------------------------------------------------
II | Действительный тайный советник | Генерал от кавалерии; генерал от инфантерии; генерал от артиллерии (в XVIII в. — генерал-аншеф) | Адмирал | обер-камергер; обер-гофмаршал; обер-шталмейстер; обер-егермейстер; обер-гофмейстер; обер-шеик; обер-церемониймейстер; обер-форшнейдер (1856) |
---------------------------------------------------------
III | Тайный советник | Генерал-лейтенант | Вице-адмирал | Гофмаршал; шталмейстер; егермейстер; гофмейстер |
---------------------------------------------------------
IV | Действительный статский советник | Генерал-майор | Контр-адмирал | Камергер |
---------------------------------------------------------
V | Статский советник | Бригадир | Капитан-командор (XVIII в.) | Церемониймейстер (с 1884 г) |
---------------------------------------------------------
VI | Коллежский советник; военный советник | Полковник | Капитан 1-го ранга | Камер-фурьер (до 1884 г) |
---------------------------------------------------------
VII | Надворный советник | Подполковник | Капитан 2-го ранга | Камер-фурьер (до 1884 г.) |
---------------------------------------------------------
VIII | Коллежский асессор | Майор (до 1884 г.) | Капитан-лейтенант (до 1884 г.) |
---------------------------------------------------------
IX | Титулярный советник | Капитан; ротмистр (кавалерия) | Лейтенант | Камер-юнкер |
---------------------------------------------------------
X | Коллежский секретарь | Штабс-капитан; штабс-ротмистр | Мичман (с 1884 г.) |
---------------------------------------------------------
XI | Корабельный секретарь |
---------------------------------------------------------
XII | Губернский секретарь | Поручик | Мичман (до 1884 г.) |
---------------------------------------------------------
XIII | Провинциальный секретарь; сенатский регистратор; синодский регистратор; кабинетский эегистратор | Подпоручик; корнет (кавалерия) | Мичман (до 1884 г.) |
---------------------------------------------------------
XIV | Коллежский регистратор | Прапорщик (с 1884г. только в военное время) |
--------------------------------------------------------- --------------------------------------------------

Таким образом, потребности развития и международного положения страны требовали дальнейшей централизации управления. Учреждение Сената и преобразование приказов в коллегии явилось важным этапом в формировании абсолютной монархии в России. Коллегиальная система управления, построенная по западноевропейским образцам, решила проблему недостающего звена между государственными и местными правительственными учреждениями.

Введенная в 1722 году Табель о рангах ввела новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

3. Перестройка системы местного управления. Городские реформы Петра I

Реформированию местного управления Петр I придавал первостепенное значение с самого начала своего царствования и на протяжении всей своей реформаторской деятельности. Во многом такое внимание царя-реформатора к положению дел в системе местных учреждений объяснялось прагматическими задачами, которые стояли перед государством, пытавшимся найти средства для проведения активной внешней политики и втянувшимся в длительную борьбу за выход к Балтийскому морю. Старая система местного управления не могла обеспечить решение возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядоченными.

Реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Уже в начале правления Петра I был упразднен институт выборных губных старост, главная роль в местном управлении окончательно перешла к назначаемым центральной властью воеводам. В то же время, в отличие от проведенных Петром I реформ высшего и центрального управления, преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и оказались менее успешными. Стремясь выстроить жесткую вертикаль управления, превращавшую всех должностных лиц местного управления в исполнителей и проводников воли центральной власти, Петр I одновременно пытался в духе западноевропейского камерализма ввести элементы некоторого разделения властей на местном уровне, создать рядом с бюрократическими ведомствами самоуправляющиеся сословные учреждения. По мнению ученых, это основное противоречие, заключавшееся в попытке центральной власти сочетать два взаимоисключающих начала в местной администрации, в значительной мере предопределило неуспех всех многочисленных перестроек местного управления, предпринимавшихся в правление Петра I.

18 декабря 1708 г. вышел указ царя «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов», который положил начало одной из самых значительных административных реформ Петра I — губернской, или областной. Реформа растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. В ходе реформы была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния — провинция — уезд. Вся территория России была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713—1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии[20].

Губернии возглавлялись губернаторами (Санкт-Петербургская и Азовская — генерал-губернаторами), которые назначались царскими указами и были наделены широкими полномочиями. Губернаторы сосредоточили в своих руках всю административную власть в губернии, осуществляли полицейские и судебные функции, контролировали доходы и расходы губернии, командовали войсками, расположенными на территории подведомственных им губерний. В их подчинении находились четыре помощника, ведавшие различными отраслями управления: обер-комендант, возглавлявший военное ведомство, обер-комиссар и обер-провиантмейстер, отвечавшие за денежные и хлебные сборы. Позже была учреждена должность ландрихтера, управлявшего судебными делами. Провинции и уезды управлялись воеводами с уездными канцеляриями. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы.

До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции перешли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от них. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер - и Юстиц-коллегии и Главный магистрат. Это означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии.

Характер петровских преобразований в системе местного управления, отразивший стремление центральной власти совместить бюрократическое начало в местной администрации с выборными сословными учреждениями, ясно виден на примере создания в 1713 г. института ландратов, которые выбирались из дворян и составляли своего рода совет при губернаторе. Предусматривалось, что без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел, был лишен права суда над ними (ландраты судились только в Сенате). В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором, подбиравшим нужных себе людей. Просуществовав менее пяти лет, они были упразднены. Тогда же была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. В 1715 г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам — ландрихтерам (местным судьям). Являясь для условий России весьма необычным, можно сказать, смелым предприятием, эта попытка также не увенчалась успехом. Деятельность провинциальных судов с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1722 г. провинциальные суды были вообще упразднены.

Рассчитывая усилить местное управление с целью улучшения сбора налогов и выполнения казенных повинностей, правительство провело в 1719 г. новую областную реформу, в ходе которой была изменена структура местной администрации. Губернии были разделены на 50 провинций, которые становились теперь основными административно-территориальными единицами и возглавлялись воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Для привлечения к делам управления местного дворянства был учрежден новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагалось все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

На примере реформ местной администрации можно видеть одну из основных особенностей петровской системы управления, выражавшуюся в милитаризации аппарата управления[21]. Наряду с гражданской администрацией большую роль в губерниях играла военная администрация, полковое начальство расквартированных в губерниях полков, следившее за порядком в губерниях и выполнявшее ряд полицейско-административных функций. В 1724 г. был издан указ, запрещавший крестьянам уходить от помещиков на заработки без их письменного разрешения. Тем самым было положено начало паспортной системе в России. Ответственность за соблюдение паспортного режима возлагалась на военные власти на местах. Нередко полковое начальство занимало главенствующее положение в губерниях и уездах, подчиняя и подавляя земскую администрацию. Власть использовала военные полки для проведения переписи населения 1718— 1724 гг., по окончании которой в России подворное обложение было заменено подушной податью. Ее сбор также находился под контролем местной военной администрации.

Петру I принадлежит первая серьезная попытка организации городского сословия в России, нашедшая свое воплощение в наделении городов новым статусом и правами, приближающими русские города к западноевропейским[22]. Преобразование русских городов имело для Петра I, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. В 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству, а также в связи с подготовкой к войне со Швецией Петром I была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила для городского населения самоуправление, отменявшее подчинение воеводам на местах и приказным учреждениям в центре. Управление в большинстве городов передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами. Однако действительного городского самоуправления не получилось. Реформа была подчинена главной цели — организации эффективной системы сбора государственных налогов, а сама Ратуша вскоре была превращена в центральное казначейство, ответственного сборщика прямых налогов, таможенных и иных пошлин.

В последние годы своего правления Петр I провел ряд новых преобразований, завершавших реформу городского сословного управления, но так и не создавших подлинного городского самоуправления в России. По сути, создаваемые в городах выборные органы, как и раньше, являлись дополнением местного административного аппарата, выполнявшего государственно-фискальные функции. Созданному (на правах коллегии) в 1720 г. Главному магистрату были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов — на регулярных и нерегулярных (низкого происхождения, или «подлых») граждан. Регулярные граждане делились на две гильдии. К первой принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые, которые обладали рядом привилегий, были избавлены от обязательной рекрутской повинности. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только регулярные граждане. Нерегулярные избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

При Петре I городское население по-прежнему являлось сословной группой феодального общества. С введением подушной подати все жители города были прикреплены к городскому посаду. Магистраты, состоявшие из выборных бурмистров и ратманов, ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. В их ведении находилось цеховое управление, возглавляемое избираемыми из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), представлявшими каждый ремесленный цех.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. Централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления. Источники приводят массу примеров полного бесправия выборных городских органов перед произволом воевод, притеснявших местные магистраты, отнимавших у них здания ратуш, построенные на купеческие мирские деньги, в связи с чем они вынуждены были искать защиты в Главном магистрате.

Таким образом, реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния — провинция — уезд.

Многие исследователи отмечают, что в целом, реформы центрального и местного управления создали достаточно стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.

Однако, Петру не удалось разрешить во всей полноте занимавшую его проблему местного управления. А. А. Кизеветтер, например, видит в «добровольном абсинтизме» дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родные усадьбы: «только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра»[23].

Петру I принадлежала первая серьезная попытка организации городского сословия в России.

Однако, органы местного самоуправления, созданные Петром 1, на практике постепенно превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Глава 2. Основные этапы и направления современных административных реформ

1. Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в административной сфере страны была начата комплексная системная реформа органов власти всех уровней. Анализ, основанный на изучении динамики законодательства, хода реформирования деятельности органов власти позволил аналитикам выделить несколько этапов комплексной системной реформы административной сферы[24]. Эти этапы достаточно условны, ибо процесс реализации и развития наиболее значимых системных реформ органов государственной власти продолжается до сих пор.

Для первого этапа (1994-1999 гг.) был характерен процесс трансформации действовавших до принятия Конституции органов власти в новую систему с выделением двух уровней государственной власти (федерального и субфедерального), отделением от государства местного уровня и формированием органов местного самоуправления.

В связи с появлением нового механизма Президентом России в его посланиях Федеральному Собранию была поставлена задача осуществить административную реформу[25]. В Послании говорилось, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявлялось в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти».

Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства с учетом достижений теории и практики государственного управления.

«Стержнем» программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т. е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса»[26].

Прежде всего, требовалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Следовало также уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Предполагалось создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов.

Административная реформа должна была сопровождаться изменениями подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Она включала формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны были разработаны административные реформы, реформы государственной службы, местного самоуправления, военная и судебная реформы и ряд других крупных преобразований.

Таким образом, суть начавшейся административной реформы можно определить как построение единой и целостной системы исполнительной власти, способной справляться с системными кризисами и решать задачи развития страны.

Однако она не сводится лишь к реформированию исполнительной вертикали власти, а предполагает согласование интересов, полномочий и функций всех ветвей и уровней власти, упорядочение и совершенствование системы федеративных отношений, в конечном счете — стратегическую согласованность развития страны[27].

В рамках второго этапа (2000-2004 гг.) осуществлялся процесс становления новой системы органов власти с одновременным накоплением опыта, осознанием недостатков, попытками совершенствования структуры и функций отдельных составляющих системы. В эти годы был проведен комплексный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, на основе которого были выработаны новые подходы и принципы решения накопившихся проблем, разрабатывалась и за

Здесь опубликована для ознакомления часть дипломной работы "Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы". Эта работа найдена в открытых источниках Интернет. А это значит, что если попытаться её защитить, то она 100% не пройдёт проверку российских ВУЗов на плагиат и её не примет ваш руководитель дипломной работы!
Если у вас нет возможности самостоятельно написать дипломную - закажите её написание опытному автору»


Просмотров: 519

Другие дипломные работы по специальности "Государство и право":

Особенности квалификации оставления в опасности

Смотреть работу >>

Правовое регулирование эвтаназии в России и в зарубежных странах

Смотреть работу >>

Анализ нормы ст. 41 УК РФ об обоснованном риске с точки зрения теоретической обоснованности

Смотреть работу >>

Правовая защита прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Смотреть работу >>

Похищение человека: проблемы квалификации

Смотреть работу >>