Дипломная работа на тему "Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры"

ГлавнаяФинансы → Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры




Не нашли то, что вам нужно?
Посмотрите вашу тему в базе готовых дипломных и курсовых работ:

(Результаты откроются в новом окне)

Текст дипломной работы "Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры":


МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

САРТОВСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Факультет специальный

Дипломная работа

РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ НАЛОГИ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОРИЕНТИРЫ

Тема дипломной работы: «Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры».

Система региональных и местных налогов обладает уникальным характе ром, сочетающим в себе как воздействие федерального центра на формирование в законченном виде работоспособной поэлементной модели каждого регионального и местного налога, так и влияние территориальных органов власти на параметры отдельных элементов данных налогов в целях оперативного финансового реагирования на изменения социально-экономических условий на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с этим в дипломной работе рассмотрены основные вопросы, затрагивающие подходы к разграничению властных полномочий в сфере налогообложения с акцентом на установление объема и системы ограничителей в отношении компетенции субъектов РФ и муниципальных образований по разработке и внедрению экономико-правовых механизмов построения поэлементных моделей региональных и местных налогов в условиях динамичного развития федеративных отношений в России.

Актуальность выбранной темы характеризуется тем, что одним из важнейших условий стабилизации финансовой системы любого государства является обеспечение устойчивого сбора налогов, надлежащей дисциплины налогоплательщиков.

Во введении обоснована актуальность дипломной работы, значимость объекта исследования в свете сегодняшнего дня, определена главная цель и основные задачи.

Первая глава работы раскрывает особенности налогово-бюджетной системы федеративного государства, где дается понятие компетенции федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений, раскрывается ее структура, элементы, методы налогообложения.

Во второй главе описываются региональные налоги, основные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ.

В заключение дипломной работы изложены основные выводы настоящего исследования и сформулированы предложения по совершенствованию действующего бюджетного и налогового законодательства РФ в области расширения фискальных полномочий региональных органов.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Заказать дипломную - rosdiplomnaya.com

Актуальный банк готовых оригинальных дипломных работ предлагает вам написать любые проекты по требуемой вам теме. Высококлассное написание дипломных работ по индивидуальным требованиям в Краснодаре и в других городах России.

ВВЕДЕНИЕ

1. ОСОБЕННОСТИ НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

1.1 Компетенция федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений

1.2 Объем налоговых прав муниципальных образований в федеративном государстве

1.3 Характерные отличия процессов по установлению и введению региональных и местных налогов

1.4 Разграничение и межбюджетное распределение доходов от федеральных, региональных и местных налогов

2. РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ

2.1 Основные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

2.2 Налог на имущество организаций

2.3 Транспортный налог

2.4 Налог на игорный бизнес

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Данная дипломная работа посвящена комплексному исследованию проблем, связанных с реализацией принципов разграничения полномочий между федеральным центром, органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами муниципальных образований в процессе разработки и установления систем региональных и местных налогов. Всестороннее рассмотрение этих вопросов приобретает особую актуальность на современном этапе становления федеративных отношений, поскольку интенсивное развитие и совершенствование налоговой системы федеративного государства должно отражать не только фундаментальные основы укрепления целостности финансовой системы единого и неразрывного государства, но также предоставлять административно-территориальным образованиям, входящим в состав федерации, свободу усмотрения, необходимую для самостоятельного и непрерывного обеспечения территориальных бюджетов, а следовательно, органов регионального и муниципального управления стабильными финансовыми ресурсами.

В процессе исследования роли и экономико-правового содержания каждого элемента, входящего в состав универсальной налоговой модели, проанализированы правовые позиции Конституционного Суда РФ, затрагивающие исследуемый элемент и тем самым позволяющие более объективно установить его значение и степень влияния на формирование индивидуальных характеристик структурной модели конкретного налога.

Главной целью, поставленной перед исследованием основополагающих проблем построения и развития систем региональных и местных налогов в федеративном государстве и методов организации их взимания в сфере имущества, является разработка взаимосвязанной экономической и правовой концепции разграничения налоговых полномочий между федеральным уровнем и административно-территориальными образованиями, входящими в состав федеративного государства. Реализация данной концепции позволила бы создать полноценные, гарантированные государством условия, позволяющие в рамках конституционных общих принципов налогообложения сформировать системы региональных и местных налогов, законно ввести их в действие, на основе четких критериев разграничения налоговой компетенции и научно обоснованной классификации элементов налогов построить конструктивные модели региональных и местных налогов и наполнить их поэлементные структуры конкретным содержанием, а также установить основные ориентиры для усиления фискального потенциала имущества - основного объекта региональных и местных налогов.

Теоретическая и практическая значимость проведенного в дипломной работе комплексного исследования налоговых проблем, возникающих на региональном и местном уровнях власти, заключается в разработке теоретико-методологических и организационно-правовых подходов, позволяющих при использовании их в системной взаимосвязи сформировать универсальный порядок установления, введения, взимания, прекращения действия и отмены региональных и местных налогов в условиях федеративного устройства государства с учетом разделения компетенции между всеми уровнями власти в рамках общих принципов налогообложения и сборов, а также усилить и реализовать объективно высокий фискальный потенциал имущества при установлении и взимании региональных и местных налогов в современной России.

Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников, принятых на федеральном уровне.

Методологической основой исследования является диалектический метод. В ходе исследования использовались общенаучные и частнонаучные, а так же специальные методы познания.

Общими явились методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, наблюдения и сравнения. В качестве общенаучных методов, с помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы. В качестве частнонаучного метода выступил конкретно-социологический. К специальным методам, использовавшимся в работе, следует отнести сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический метод, методы правового моделирования, различные способы толкования права.

ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

1.1 Компетенция федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений

Процессы разграничения и распределения налоговых доходов протекают в налогово-бюджетной системе при установлении за каждым уровнем власти и его бюджетом доходных источников на постоянной, среднесрочной и кратковременной основе. Длительность периода поступления отдельно взятого налога в бюджет определенного уровня зависит от степени нуждаемости органа власти, которому принадлежит бюджет-получатель, в налоговых доходах для стабильного финансирования проводимых мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры территории, повышение экономической обеспеченности и усиление социальной защищенности населения. В свою очередь, необходимый объем бюджетных доходов находится в зависимости от уровня сложности функций и задач, выполняемых государственными и муниципальными органами власти.

Поэтому в целях долгосрочного обеспечения стабильного и полноценного финансирования деятельности органов власти и проводимых ими общественно значимых мероприятий все налоги между бюджетами всех уровней бюджетной системы разграничиваются на постоянной основе в зависимости от способности налогового механизма в долгосрочном периоде аккумулировать в бюджете требуемую величину доходов, сопоставимую с предполагаемым объемом бюджетных расходов. Поступление налоговых доходов в бюджеты на среднесрочной и кратковременной основе не относится к процессу разграничения налоговых доходов. Среднесрочность и кратковременность поступления налоговых доходов характерны для процесса распределения собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, а также для процедуры оказания финансовой поддержки бюджетами одного уровня бюджетам иных уровней бюджетной системы (для системы межбюджетного регулирования)[1].

Если рассматривать всю совокупность экономических процессов, протекающих в налогово-бюджетной системе, первичным является процесс разграничения налоговых доходов между бюджетами, когда изначально каждый налог на основе его потенциальной доходности устанавливается за бюджетом определенного уровня бюджетной системы. Трехуровневая бюджетная система является следствием особенностей государственного устройства России, заключающихся в федеративном государственном управлении и разделении органов власти на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. В ходе разграничения налоговых доходов между бюджетами всех трех уровней бюджетной системы параллельно образуется и трехуровневая налоговая система, в которой каждый отдельно взятый налог по уровню в рамках налоговой системы соответствует уровню бюджета-получателя в структуре бюджетной системы.

Основой финансовой устойчивости органов власти является стабильное поступление в их бюджеты налоговых доходов, которые в структуре всех доходов бюджетов занимают преобладающую долю. В связи с необходимостью создания и укрепления финансовой устойчивости органов государственной власти и местного самоуправления целью разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы ставится установление на постоянной основе за каждым уровнем власти собственных доходных источников, позволяющих формировать бюджет в соответствии с поставленными общественными задачами.

Степень постоянства основы установления собственных налоговых доходов за каждым бюджетом, входящим в бюджетную систему, зависит исключительно от действий федерального законодателя, прерогативой которого являются изначальное формирование всей структуры налоговой системы, разработка и внедрение новых налогов и сборов и перемещение действующих налогов и сборов между уровнями налоговой системы. Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ и Налогового кодекса Российской Федерации", органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не обладают полномочиями изменять состав налоговой системы и устанавливать дополнительно к существующим новые налоги и сборы, что исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Наделение федерального уровня власти исключительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной систем говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти[2].

При установлении собственных налоговых доходов за каждым бюджетом-получателем именно федеральным законодателем достигается соблюдение принципов стабильности и предсказуемости объемов доходов, поступающих в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в процессе разграничения налоги по уровням налоговой системы, создает механизмы образования собственных налоговых доходов, позволяющих каждому уровню власти в РФ находиться в определенной финансовой самостоятельности и независимости от иных уровней власти. Придание налоговым доходам статуса собственных указывает на право органа власти, которому принадлежит их бюджет-получатель, на основе независимого от позиции иных уровней власти решения зачислять эти доходы в собственный бюджет и самостоятельно определять направления их расходования.

Разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, в результате которого за каждым бюджетом, соответствующим определенному уровню власти в РФ, на постоянной основе устанавливается строго определенное количество налогов и сборов, является содержательной конструкцией конституционного института общих принципов налогообложения и сборов, находящегося, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ указывают, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам[3].

Рассматривая нормы ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ в их взаимосвязи, приходим к выводу, что, поскольку институт общих принципов налогообложения и сборов является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, последние наделены полномочиями, пусть более узкими по сравнению с полномочиями Федерации, но все же достаточными для участия в построении общих принципов налогообложения и сборов в РФ. В положениях названных статей Конституции РФ не так важно, что законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам, как важен сам факт возможности участия субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов.

Несмотря на то, что нормы ст. 72 Конституции РФ закрепляют конституционный институт общих принципов налогообложения и сборов в РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ч. 3 ст. 75 Основного Закона указывает, что общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Тем самым ст. 75 Конституции РФ предоставляет федеральному законодателю право принятия самостоятельного решения, определяющего, допустимо ли, а если допустимо, то в каком виде и объеме, участие субъектов РФ в формировании правового содержания института общих принципов налогообложения и сборов.

Принимая федеральный закон, федеральный законодатель на основании нормативной взаимосвязи положений ч. 3 ст. 75 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ правомочен полностью исключить какое-либо участие субъектов РФ в строительстве института общих принципов налогообложения и сборов в РФ, либо предоставить субъектам РФ рамочную компетенцию в разработке и наполнении правовым содержанием отдельно взятых элементов этого института, либо передать определенные элементы института общих принципов налогообложения и сборов в полное ведение субъектов РФ. При этом положения ст. 4 Конституции РФ, провозглашающие верховенство федерального закона, не предусматривают для субъектов РФ возможности выйти за пределы рамочной компетенции, предоставленной им федеральным законодателем, и таким образом избежать влияния действий федерального законодателя в случае, если по соответствующему предмету регулирования принят федеральный закон.[4]

Поскольку общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом, дифференцирующим степень участия субъектов РФ в разработке и конкретизации этих принципов, все действия (если возможность их совершения предусмотрена федеральным законом) органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в области налогообложения являются производными и полностью зависящими от установленных федеральным законодателем нормативов допуска субъектов РФ в налоговую сферу. Однако такая прямая зависимость полномочий субъектов РФ в области налогообложения и сборов от субъективного усмотрения федерального законодателя не согласуется с положениями других статей Конституции РФ, в частности с положениями находящихся в системной взаимосвязи п. "и" ч. 1 ст. 72 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76.

Исходя из логики помещения института общих принципов налогообложения и сборов в число предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), субъектам РФ предоставляется право совместно с Федерацией участвовать в их строительстве и наполнении правовым содержанием. Статья 72 Конституции РФ не только не допускает исключения субъектов РФ из процесса формирования института общих принципов налогообложения и сборов, но и предоставляет им полноценное право совместно с Федерацией разрабатывать структуру и вносить предложения по конкретному содержанию этого правового института. Но, несмотря на это, в ст. ст. 4 и 75 Конституции РФ заложена возможность выведения субъектов РФ из числа участников процесса строительства общих принципов налогообложения и сборов в РФ[5].

Возможность исключения субъектов РФ из процесса формирования какого-либо правового института не характерна для предметов совместного ведения РФ и ее субъектов в связи с тем, что совместное ведение предполагает совместное участие Федерации и ее субъектов в создании и развитии правового института, находящегося в числе предметов совместного ведения. Установление строго определенных правовых институтов только федеральным законом без предоставления субъектам РФ права каким-либо способом участвовать в их изменении и дополнении свойственно предметам исключительного ведения РФ, которые перечислены в ст. 71 Конституции РФ.

Согласно ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в число предметов исключительного ведения РФ не входят. По этой причине усматривается противоречие между диспозицией, или местом расположения, института общих принципов налогообложения и сборов в структуре Конституции РФ и его фактическим правовым регулированием. В соответствии с диспозицией этого института (ст. 72 Конституции РФ) субъектам РФ предоставлены полномочия совместно с Федерацией участвовать в формировании общих принципов налогообложения и сборов, тогда как ст. 75 Конституции РФ наделяет исключительным правом их установления, дальнейшего развития и трансформации только Российскую Федерацию (федеральный уровень)[6].

В случае если бы установление общих принципов налогообложения и сборов находилось в исключительном ведении РФ, то ни один из ее субъектов не имел бы полномочий по изменению и дополнению содержания этих принципов и обязан был бы неукоснительно следовать положениям федерального законодательства, закрепляющего общие принципы налогообложения и сборов. Передача в исключительное ведение Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов обеспечит единообразное понимание и применение этих основополагающих принципов на всей территории страны. В связи с этим предлагаем внести поправку в Конституцию РФ, нацеленную на перенесение общих принципов налогообложения и сборов из ст. 72 Конституции РФ, указывающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в ст. 71 Основного Закона, устанавливающую перечень предметов исключительного ведения РФ. Общие принципы налогообложения и сборов должны находиться в исключительном ведении Российской Федерации.[7]

Несмотря на совместное ведение Российской Федерацией и ее субъектами конституционным институтом общих принципов налогообложения и сборов, общегосударственные правила налогообложения всегда устанавливались федеральным законом, как того требует ст. 75 Конституции РФ. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"[8], а после полной утраты им силы, с 2005 г., - Налоговый кодекс РФ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает и конкретизирует основной принцип налогообложения и сборов в виде закрытых перечней региональных и местных налогов и сборов, самостоятельное расширение или сужение которых на территориальном уровне не допускается.

Тем самым создается централизованно управляемая налоговая система с одновременной концентрацией на федеральном уровне всех инструментов воздействия на ее основные параметры. Внесение изменений и дополнений в структуру налоговой системы и ее основные элементы при централизованном управлении осуществимо только при реализации законодательной инициативы на федеральном уровне путем внесения проектов федеральных законов о федеральных, региональных и местных налогах и сборах.

Единство налоговой системы на всей территории РФ обеспечивает равномерное развитие административно-территориальных образований, сохраняет целостное, единообразно функционирующее экономическое пространство и препятствует появлению ограничений для свободного использования имущества и осуществления предпринимательской деятельности. Между тем с момента обретения независимости фундамент Российского государства оставался построенным на песке, который в 1993 г. начинает размываться усиливающимися волнами сепаратизма.

Руководство государства, пытаясь не допустить усиления политической и социально-экономической напряженности, предоставило административно-территориальным образованиям, входящим в состав РФ, финансовую самостоятельность. Не прошло и десяти дней с момента принятия новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г.), как 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году", п. 7 которого предоставил субъектам РФ и органам местного самоуправления право вводить иные, не предусмотренные законодательством РФ, региональные и местные налоги и сборы. Другими словами, перечни региональных и местных налогов, установленные Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не рассматривались как исчерпывающие, и могли быть расширены на территориальном уровне.[9]

Положения п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 определяли, что все дополнительно введенные органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления региональные и местные налоги и сборы не включаются в состав себестоимости товаров (работ, услуг), т. е. не относятся к расходам, принимаемым к вычету при налогообложении прибыли, а подлежат уплате за счет прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль предприятий и организаций. Такое соотношение дополнительно введенных региональных и местных налогов с налогами, ранее установленными и взимаемыми на территории РФ, в частности с налогом на прибыль предприятий и организаций, было направлено на четкое закрепление на федеральном уровне состава расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли, что исключало ситуации, связанные с искусственным занижением на территориальном уровне налоговой базы налога на прибыль в связи с введением и дальнейшим увеличением числа дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов.

Госналогслужба России в п. 16 своего письма от 11 мая 1995 г. № ВП-6-16/263 "О некоторых вопросах налогообложения предприятий и организаций системы потребительской кооперации" подтвердила, что уплата дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов производится в третью очередь, т. е. за счет чистой прибыли юридических лиц (следует отметить, что в первую очередь уплачиваются налоги за счет валовой выручки, во вторую - налог на прибыль, чья налоговая база уменьшается на величину расходов, в том числе на сумму налогов, уплаченных с валовой выручки, и в третью - налоги, сумма которых не принимается к вычету при налогообложении прибыли, в связи с чем они уплачиваются последними за счет чистой прибыли, т. е. прибыли, остающейся в распоряжении предприятия). При этом Государственно-правовое управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ, 11 октября 1995 г. официально разъяснило, что действие п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 является бессрочным и сохраняется до окончательного законодательного урегулирования на федеральном уровне вопроса о возможности введения субъектами РФ и органами местного самоуправления дополнительных региональных и местных налогов и сборов[10].

Предоставляя субъектам РФ и органам местного самоуправления неограниченные полномочия в сфере налогообложения, Президент РФ стремился решить локальные задачи по снижению тенденций к сепаратизму территорий, входящих в состав России. Но решение подобных задач без их объединения в единую государственную политику, направленную на установление общих и единообразных принципов федерализма, в том числе общих принципов налогообложения и сборов, как правило, приводит к еще большей разбалансировке интересов Федерации и ее субъектов, когда каждый субъект РФ может пренебречь федеративными интересами с целью захвата все больших полномочий.

Еще в конце 1988 г. Институт экономики АН СССР указывал, что при решении любых хозяйственных вопросов необходимо ориентироваться на конечную цель преобразований, сверять тактику со стратегией. Это позволит избежать одного из главных пороков прежней системы, при которой частные, локальные решения брали верх над целостным, народнохозяйственным подходом, а текущие, тактические заботы довлели над долговременными, стратегическими целями.

В течение 1994 - 1996 гг. субъекты РФ и органы местного самоуправления самостоятельно, исходя из своих собственных территориальных интересов, разрабатывали и устанавливали дополнительные к закрепленным на федеральном уровне региональные и местные налоги и сборы. Нарушение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 принципа неизменности налоговой системы России, как и следовало ожидать, не только не способствовало укреплению государственного единства, но и, наоборот, создавало условия для усиления налогового сепаратизма и раздробления экономического пространства, позволив субъектам РФ и органам муниципальных образований самоустраниться от необходимости учитывать в своей деятельности общефедеральные принципы и интересы. Все это привело к тому, что в России "появились совершенно экзотические налоги, которых нет нигде в мире"[11]. Кроме того, отдельные национальные республики, входящие в состав Российской Федерации, преследуя собственные, изолированные от общефедеральных, цели, перестали выполнять требования федерального законодательства о перечислении в федеральный бюджет средств, собранных при налогообложении природных ресурсов. Общее количество налогов и сборов в стране превысило полторы сотни.

Исследователи так характеризуют особенности налогового федерализма того периода: "исключительно ценным опытом стал эксперимент по полной свободе налоготворчества, введенный указами Президента с 1994 г... Опыт беспредельного налогообложения в регионах и на местах (более сотни оригинальных налогов) продемонстрировал прежде всего неуемную фантазию в понимании роли и места налогов в системе российской власти..."[12]. Радикальный, сконцентрированный исключительно на собственных фискальных интересах по максимальному наполнению своих бюджетов подход законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления в установлении дополнительных региональных и местных налогов, их неограниченные полномочия в сфере налогообложения, непонимание экономических основ взимания налогов и правовых особенностей функционирования налогового механизма привели к "появлению таких налогов, как налог на продукцию, реализованную за пределами области; налог на снижение производства; налог на неустановленное оборудование; налог на оборот по кассе... Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики"[13].

Произвол региональных и местных властей в налоговой сфере, субъективная фискальная направленность и слабая экономическая проработка дополнительно введенных налогов существенно ограничивали на территориальном уровне гарантированные Конституцией РФ права и свободы участников предпринимательской деятельности. Но понадобилось три года, чтобы Президент РФ с 1 января 1997 г.[14] отменил действие п. 7 своего Указа от 22 декабря 1993 г. № 2268, запретив тем самым субъектам РФ и органам местного самоуправления с указанной даты взимать дополнительно введенные ими региональные и местные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. С этого момента перечни региональных и местных налогов и сборов, установленные федеральным законом, снова стали закрытыми и не подлежащими расширению на территориальном уровне.

Действия по ужесточению порядка в области управления налоговой системой путем централизации всего объема полномочий по установлению новых налогов на федеральном уровне с одновременным предоставлением законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и органам муниципальных образований рамочной компетенции по введению новых налогов только исходя из установленных федеральным законом исчерпывающих перечней региональных и местных налогов, нашли должную поддержку со стороны ученых, с позиции которых "можно считать доказанным, что для регионов и самоуправлений нужны закрытый перечень налогов и пределы ставок"[15].

Таким образом, в России был окончательно утвержден правовой механизм установления общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. Эти принципы не подлежат изменению и дополнению на нижестоящих уровнях власти иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Установленные федеральным законом общие принципы (основы) налогообложения и сборов ставят все субъекты РФ в равные условия перед Федерацией и создают прочную законодательную основу для развития единообразного подхода к регулированию налоговых отношений, что является основной предпосылкой для установления справедливых и равных условий конкуренции на территориальных рынках и предотвращения произвола чиновников. Унифицированные общие принципы налогообложения и сборов также создают основу для построения в России правового государства.

Тем не менее, ощутив свободу власти в самостоятельном управлении региональной системой налогов и сборов и не желая с ней расставаться после 1 января 1997 г., отдельные субъекты РФ обратились с запросами в Конституционный Суд РФ с требованием проверить конституционность положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не позволяющих органам законодательной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать новые региональные налоги и сборы.[16]

Субъекты РФ, в число которых входили Республика Коми, Алтайский край, Иркутская, Владимирская и Волгоградская области, в своих запросах в Конституционный Суд РФ утверждали, что положения ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не допускающие установления органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ дополнительных региональных налогов, и нормы ст. 20 этого же Закона, закрепляющие на федеральном уровне исчерпывающий перечень региональных налогов, противоречат ст. 72 Конституции РФ, поскольку не позволяют органам государственной власти субъектов РФ устанавливать налоги и сборы в дополнение к тем налогам и сборам, которые определены законодательством РФ, в то время как ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов налогообложения и сборов к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.[17]

Волгоградская область в своих доводах пошла еще дальше, полагая, что правовые нормы ст. ст. 18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не относятся ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в связи с чем указывала на противоречие этих норм ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей субъектам РФ свободу самостоятельного правового регулирования по тем предметам, которые находятся вне пределов исключительного ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов.

В принятом по названным запросам Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов определено Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Положения ст. ст. 18 и 20 этого Закона, вводя запрет на установление субъектами РФ дополнительных региональных налогов и сборов, обеспечивают гарантии единства общефедеральной налоговой системы и неизменности ее состава на всей территории страны, что позволяет сохранить единое экономическое пространство и предупредить неоправданные и чрезмерные ограничения прав и свобод налогоплательщиков. В силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов, должны соответствовать Закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Из этого следует, что субъекты РФ, чья нормотворческая деятельность в сфере налогообложения обязана подчиняться требованиям общих принципов налогообложения и сборов, закрепляемых, согласно ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом, вправе вводить на своей территории только те региональные налоги и сборы, которые были предусмотрены ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - ст. 14 НК РФ).

Конституционные принципы разграничения полномочий в сфере налогообложения в виде наделения субъектов РФ рамочной, производной от действий федерального законодателя компетенцией по участию в построении налоговой системы отмечаются и в научных работах, в которых говорится, что "согласно Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы, в совместном ведении - установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы законодательной власти субъектов РФ могут производить какие-либо изменения в налоговом законодательстве (подпадающем под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне"[18].

На основе положений Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, следует сделать вывод, что в случае противоречия закона субъекта РФ, принятого по предмету совместного ведения, федеральному закону действует федеральный закон. Превалирующее действие федерального закона означает строгое закрепление основных начал налогообложения и взимания сборов в РФ на федеральном уровне и недопустимость отклонения от них на территориальном уровне.[19]

Установление субъектом РФ на территории своей юрисдикции регионального налога или сбора, не предусмотренного Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - НК РФ), приводит к нарушению федерального закона, закрепляющего исчерпывающий для всех субъектов РФ и не подлежащий расширению на территориальном уровне перечень региональных налогов и сборов. В связи с противоречием правовых норм закона субъекта РФ положениям федерального закона на территории субъекта РФ действует федеральный закон, на основе которого самостоятельно введенный субъектом РФ региональный налог или сбор признается незаконным и не подлежащим взиманию и уплате.

Соответствие налогового законодательства субъектов РФ федеральному законодательству о налогах говорит о запрете расширения перечня региональных налогов и сборов на уровне субъектов РФ и недопустимости реализации субъектами РФ иных полномочий в области налогообложения и сборов, по сравнению с теми, которые им предоставлены федеральными законами: до 1 января 2005 г. - Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а начиная с указанной даты – Налоговым кодексом РФ.

Проблемы закрепления на федеральном уровне необходимых для сохранения унифицированной налоговой системы правовых механизмов, которые, обеспечивая необходимую свободу субъектам РФ в налоговой сфере, тем не менее подчиняют действия региональных законодателей общефедеральному регулированию, нашли отражение и в научных исследованиях, в которых отмечается, что "введение региональных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового давления для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности"[20].

Положения ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливают верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Верховенство федерального закона в нижестоящей по отношению к Конституции РФ и федеральным конституционным законам структуре законодательных актов подчиняет правовым требованиям федерального закона содержание нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Из правового смысла положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ можно сделать вывод, что независимо от того, по какому конституционному предмету ведения принят федеральный закон, он имеет приоритет по отношению к нижестоящим нормативно-правовым актам.

Предметы исключительного ведения РФ согласно положениям ч. 1 ст. 76 Конституции РФ регулируются только федеральными конституционными законами или федеральными законами, имеющими прямое действие и строго устанавливающими содержание всех правовых норм без каких-либо рамочных положений. Субъекты РФ в правовом регулировании предметов исключительного ведения РФ не участвуют, иное означало бы нарушение принципа исключительности ведения РФ этими предметами, а также приводило бы к возникновению рамочной компетенции субъектов РФ в регулировании этих предметов, что недопустимо с позиции норм прямого действия, которые не должны иметь на уровне субъектов РФ каких-либо изменений в постоянстве и строгости действия. Поэтому по предметам исключительного ведения РФ нет необходимости выяснять, какому нормативному правовому акту свойственна преобладающая сила, так как однозначно это федеральный конституционный закон или федеральный закон.[21]

Положения ст. 4 Конституции РФ, с одной стороны, и нормы ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ - с другой, рассмотренные в их структурной взаимосвязи, согласуются между собой, поскольку устанавливают верховенство федерального закона над законами субъектов РФ, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на совместное ведение и участие Федерации и ее субъектов в построении указанных в ст. 72 Конституции РФ правовых институтов, верховенство федерального закона, провозглашенное ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, означает, что федеральный законодатель при принятии федерального закона по предметам совместного ведения самостоятельно разделяет все пространство правового регулирования каждого из этих предметов на две категории элементов. Такое разделение производится в целях разграничения объемов полномочий между федеральным уровнем законодательной власти и уровнем законодательной власти субъектов РФ в регулировании выделенных категорий элементов.

На основе самостоятельного решения федеральный законодатель в структуре правового института совместного ведения выделяет первую категорию элементов, нормативное содержание которых строго устанавливается принимаемым федеральным законом для их неизменного действия на всей территории РФ. Поскольку первая категория элементов выделяется на основе их фундаментального значения в образовании стабильной структуры всего правового института совместного ведения, закрепление федеральным законом неизменного содержания и единообразного действия этих элементов гарантирует полноценное сохранение сущности правовой и экономической природы установленного предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов.[22]

После определения элементов, неизменность и фиксированность нормативного содержания которых обусловлена их значимостью для сохранения сущности правового института совместного ведения и необходимостью обеспечения единообразного их применения на всей территории РФ и в каждом ее субъекте, в структуре правового института совместного ведения выделяется другая категория элементов, также устанавливаемая федеральным законом. Эта категория элементов по признаку установления федеральным законом не отличается от первой категории.

Отличие проявляется в степени неизменности и фиксированности нормативного содержания второй категории элементов по сравнению с первой. Поскольку помещение определенного правового института в число предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов обусловлено не столько его абстрактным общефедеральным значением, сколько повышенной значимостью для каждого конкретного субъекта РФ и высокой степенью влияния нормативного содержания этого правового института на развитие региональных финансов и состояние региональных социально-экономических отношений, вторая категория элементов специально предназначена для участия субъектов РФ в нормативном регулировании предмета совместного ведения.[23]

В зависимости от того, в каком объеме федеральный законодатель при принятии федерального закона намерен предоставить субъектам РФ самостоятельность в установлении нормативного содержания второй категории элементов, в ее структуре выделяются две подкатегории элементов.

Первая подкатегория элементов составляет те отношения, которые могут регулироваться субъектами РФ, но только в рамках, установленных федеральным законом (примером данного вида правоотношений служит процесс конкретизации ставок региональных налогов, избранные величины которых субъект РФ устанавливает из заданных федеральным законодателем пределов). Этим федеральный законодатель закрепляет определенные границы действий субъектов РФ, выход за пределы которых невозможен. В итоге формируется рамочная компетенция субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В отличие от категорий налоговых отношений, находящихся в совместном ведении, регулирование которых федеральный законодатель в связи с их общенациональным значением оставляет за собой, не допуская вмешательства со стороны регионального уровня, регулирование отношений, напрямую влияющих на формирование и динамику развития социально-экономических показателей регионального уровня, передается на уровень субъектов РФ путем введения рамочной компетенции.

Установление на федеральном уровне пределов издания субъектами РФ нормативного материала по предметам совместного ведения позволяет обеспечить региональному уровню необходимый объем свободы, требуемой для гибкого управления общественными процессами, происходящими в границах того или иного субъекта РФ. Одновременно такие пределы препятствуют принятию субъектами РФ неограниченных и своевольных решений, приводящих к нарушению и раздроблению целостности единой системы государственного управления страной и ограничивающих законные права и интересы населения отдельно взятой территории.[24]

Вторая подкатегория элементов образуется такими отношениями, находящимися в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование которых федеральным законодателем полностью передано субъектам РФ (примером является процедура установления субъектами РФ конкретных сроков уплаты, порядка уплаты и льгот по региональным налогам; параметры названных элементов не задаются и не ограничиваются действующим федеральным законодательством, хотя возможность введения на федеральном уровне ограничений в отношении названных элементов региональных налогов не исключается). Это указывает на то, что федеральный уровень не устанавливает какие-либо рамки, ограничивающие свободу субъектов РФ в разработке конкретных нормативных правил, регламентирующих данный вид отношений.

Причиной предоставления субъектам РФ полной самостоятельности и независимости в реализации системы правового регулирования этого вида отношений выступает сугубо региональный характер решаемых проблем, которые влияют исключительно на формирование регионального инвестиционного климата и региональных социально-экономических показателей, не конкурируют с общефедеральными интересами, не препятствуют свободному передвижению товаров (работ, услуг) через границы субъектов РФ и в целом не нарушают единое экономическое пространство федеративного государства.

Конституционным институтом, в регулировании которого, в связи со статусом предмета совместного ведения, участвуют Федерация и ее субъекты, являются общие принципы налогообложения и сборов в РФ. Нормативные положения федерального законодательства на постоянной основе разграничивают между бюджетами собственные налоговые доходы (происходит формирование многоуровневой налоговой системы) и закрепляют объемы полномочий законодательных (представительных) органов власти всех уровней в реализации экономических инструментов воздействия на потенциально возможную величину налоговых поступлений.[25]

В целях соблюдения принципа соответствия федеральному законодательству законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов и в преобладающем числе случаев регулирующие введение региональных налогов и сборов, во-первых, дословно воспроизводят содержание строго определенных, влияющих на полноценное существование самого налога или сбора, элементов регионального налога или сбора. Во-вторых, конкретизируют в рамках, установленных федеральным законом, содержание другой группы элементов региональных налогов и сборов. В-третьих, самостоятельно или согласно правовым нормам федерального закона разрабатывают в системе региональных налогов и сборов содержание иных элементов, не входящих в перечень обязательных к установлению элементов налога или сбора.

Верховенство федерального закона над нормативными правовыми актами субъектов РФ в решении вопроса о правовом содержании института общих принципов налогообложения и сборов предопределяет строгое выполнение общефедеральных процедур, установленных федеральным законом, на всей территории Российской Федерации и в каждом ее субъекте. Свидетельством этому является закрепленный в ст. 5 НК РФ общефедеральный императивный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, который, безусловно, распространяется и на законодательные акты субъектов РФ о налогах и сборах.[26]

Введение на территории субъектов РФ новых региональных налогов и сборов из перечня, установленного федеральным законом, возможно только с 1 января нового календарного года, что гарантирует стабильность состава региональной системы налогов и сборов в течение отдельно взятого финансового года и обеспечивает налогоплательщикам возможность планировать условия ведения предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в соответствии с прогнозируемыми изменениями в системе налогообложения на региональном уровне.

1.2 Объем налоговых прав муниципальных образований в федеративном государстве

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П не затрагивалась правовая проблема самостоятельного установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, поскольку предметом рассмотрения в данном деле были конкретные статьи Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", определяющие полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов и в установлении дополнительных к федеральному перечню региональных налогов и сборов.[27]

Тем не менее перед Конституционным Судом РФ в скором времени после принятия Постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П была поставлена задача окончательного решения вопроса о разграничении полномочий по установлению и введению местных налогов - какой уровень власти наделен правом формирования системы местных налогов и сборов и каковы объемы полномочий органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов.

Согласно положениям ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Правовые нормы п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следуют положениям Конституции РФ и определяют, что местные налоги и сборы устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно, а к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и установление местных налогов и сборов. В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [28] (с 1 января 2009 г. этот Закон полностью заменил аналогичный Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), устанавливающей основные термины и понятия, не представлено какое-либо специальное понятие местных налогов и сборов, как это сделано в ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Видимо, отсутствие понятия местных налогов и сборов в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ обусловлено задачей по искоренению дублирующих терминов и понятий, относящихся к одному и тому же явлению или процессу, но разбросанных по разным нормативным правовым актам, из-за чего в ряде случаев возникают разные, порой достаточно противоречивые толкования смысла того или иного термина или понятия.[29]

В связи с унификацией терминологического ряда и понятийного аппарата основополагающее понятие местных налогов и сборов должно находиться в структуре нормативного правового акта, непосредственно регулирующего налоговые отношения, а именно в НК РФ. Объединение всех институтов, терминов и понятий налогового права в едином нормативном документе позволяет исключить их двойственность и неопределенность. С 1 января 2005 г. вступила в силу ст. 12 НК РФ, согласно п. 4 которой местными признаются налоги, установленные ст. 15 и соответствующими главами части второй НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.[30]

Поскольку Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закладывал основы правового регулирования многофункциональной деятельности местного самоуправления в России и охватывал все стороны развития органов местного самоуправления без детальной конкретизации содержания каждой выполняемой ими функции, в целях регламентации методов выполнения конкретной функции органов местного самоуправления, а именно функции управления муниципальными финансами, был принят Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

Для раскрытия и дальнейшего развития указанного в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правового понятия установления местных налогов и сборов положения конкретизирующего финансовую сторону деятельности местного самоуправления Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 8 уточняют, что полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов заключаются в том числе в установлении местных налогов и сборов и предоставлении льгот по их уплате в соответствии с положениями федеральных законов. На то, что органы местного самоуправления при установлении местных налогов должны соблюдать требования федерального законодательства, указывается и в п. 6 ст. 12 НК РФ, в соответствии с которым не могут устанавливаться местные налоги, не предусмотренные НК РФ.[31]

При рассмотрении ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращает на себя внимание положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, в то время как ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшие до 1 января 2005 г. ст. ст. 18 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и вступившая в силу с указанной даты ст. 12 НК РФ ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов, подчиняя их деятельность в этом направлении требованиям федерального законодательства. Следует сказать, что дальнейшее развитие налогового и бюджетного законодательства, выразившееся в принятии Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, показало оправданность и верность подхода к ограничению рамками федерального закона самостоятельности и субъектов РФ, и органов местного самоуправления в установлении, соответственно, региональных и местных налогов и сборов.

Поскольку смысл встречаемого в ст. ст. 1 и 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выражения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, не обладает высокой степенью конкретности и понятен только отчасти, требуется ответить на следующие вопросы: что означает на уровне органов местного самоуправления понятие "установление налога", существуют ли различия в смысловом содержании этого понятия при его использовании на федеральном и территориальном уровнях власти, насколько масштабными являются полномочия органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и в чем проявляется самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов?

Для получения правильных и обоснованных ответов на вопросы об объемах компетенции органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов необходимо иметь в виду, что предусмотренное ст. 12 Конституции РФ выведение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не говорит о том, что органы местного самоуправления выпали из федеративного устройства государства и что на них перестает распространяться требование о сохранении единого экономического пространства на всей территории России. При этом в научных работах, в которых рассматриваются дискуссионные моменты реализации процедур по разграничению налоговых полномочий между федеральным уровнем и территориальными органами власти, высказывается концептуальная идея, что "региональные и местные налоги составляют неотъемлемую часть единой общегосударственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. Отсюда возникает проблема согласования компетенции в налоготворчестве между местной и центральной властью"[32].

Проблема, связанная с выявлением и окончательным закреплением конституционно определяемых полномочий органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, была рассмотрена Конституционным Судом РФ, в который обратились два районных суда общей юрисдикции с запросами о проверке конституционности ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", устанавливающей на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов. Заявители полагали, что положения этой статьи Закона противоречат нормам ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, поскольку, закрепив исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, они необоснованно ограничили право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О[33] Конституционный Суд РФ, унифицируя подходы к разграничению полномочий между федеральным центром и административно-территориальными образованиями федеративного государства по формированию единой налоговой системы, отметил, что правовая позиция, разъясняющая в его Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П пределы компетенции субъектов РФ по установлению региональных налогов и сборов, обладает универсальным характером, в связи с чем полностью применима и к правоотношениям по установлению местных налогов и сборов органами местного самоуправления.

В Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О Конституционный Суд РФ указал, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом (в частности, ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и ст. 15 НК РФ). Поскольку общие принципы налогообложения и сборов согласно ст. 75 Конституции РФ закрепляются федеральным законом, установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов положениями ст. 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в настоящее время - ст. 15 НК РФ), т. е. федеральным законом, согласуется с имеющей универсальный характер правовой позицией Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П и не противоречит Конституции РФ. Из этого следует, что рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативного правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции[34].

К рассуждениям о компетенции местных органов власти в налоговой сфере хотелось бы добавить, что современная Конституция РФ создавалась в то время (1993 г.), когда страна еще не знала, что такое подлинная демократия. Россия действительно стремилась стать свободной сама и наделить свободой органы местного самоуправления, предполагая их полную ответственность за свои действия. Поэтому потенциально Конституция РФ могла не предусмотреть некоторые нюансы, да и не должна была этого делать, так как Основной Закон устанавливает общие принципы, содержание которых далее детализируется в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

При этом необходимо учитывать, что на почве существовавшей в середине 90-х гг. прошлого века натурализации хозяйственных связей и медленного увеличения расчетов реальными денежными средствами продолжительное время оставалась в силе пагубная тенденция к проявлению экономического сепаратизма территорий в виде стремления устанавливать по собственному усмотрению новые налоги, не предусмотренные федеральным законодательством.

Кроме того, как показала практика, не существовало единого мнения, что необходимо понимать под общими принципами налогообложения. Но надо было выбирать что-то одно. И федеральный законодатель, согласно ст. ст. 1 и 12 НК РФ, выбрал определение общих принципов налогообложения, включающее установление закрытого перечня налогов и сборов, входящих в налоговую систему РФ. Поскольку процесс унификации налоговой политики затрагивает всю территорию России, исчерпывающий перечень налогов устанавливается в отношении не только региональных, но и местных налогов, что и было сделано в ст. ст. 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а затем в ст. ст. 14 и 15 НК РФ. В связи с этим можно утверждать, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся местных налогов, находится в логическом соответствии с порядком разграничения между федеральным и территориальными уровнями власти полномочий по установлению новых налогов, обоснованно запрещая органам местного самоуправления устанавливать (точнее, вводить) местные налоги, не предусмотренные федеральным законом.

Правомерность и обоснованность ограничения полномочий органов местного самоуправления в налоговой сфере стандартами общефедерального регулирования, позволяющими обеспечить унификацию и предсказуемость действий и подходов муниципальных образований при введении налогов, подтверждается позицией ученых, согласно которой "ни в одной стране мира местное обложение не является полностью автономным и находится под определяющим воздействием центра, противодействующего автаркии, устраняющего искусственные барьеры и способствующего формированию единого рынка... Ведь в любом случае единое экономическое пространство требует и общего налогового режима"[35].

Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на то, что после кончательного разрешения Конституционным Судом РФ в Определении от 5 февраля 1998 г. № 22-О проблемы, касающейся рамочной, ограниченной нормами федерального законодательства компетенции органов местного самоуправления в сфере установления и введения местных налогов и сборов, в научной литературе в 2000 г. без ссылок или какого-либо иного упоминания действующих актов высших судов по-прежнему высказывалось суждение, что, установив на федеральном уровне закрытый перечень местных налогов и сборов, не подлежащий расширению органами местного самоуправления, федеральный законодатель превысил свои конституционные полномочия, поскольку "в сфере налогообложения к вопросам, по которым могут быть приняты федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации, относятся только федеральные налоги и сборы... Таким образом, органы местного самоуправления имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы"[36].

Создается впечатление, что автор этого утверждения либо осознанно не соглашается с необходимостью и важностью формирования в системе налогообложения общефедеральных принципов налогового регулирования, которые ограничивают четко определенными пределами субъективное усмотрение нижестоящих органов власти при введении новых налогов, обеспечивают согласованность и соподчиненность властных структур в ходе проведения единой налоговой политики и позволяют унифицировать все виды налоговых изъятий, что многократно способствует возникновению стабильных и предсказуемых условий для ведения предпринимательской деятельности и укрепляет экономическую основу единого и целостного федеративного государства, либо просто находится в неведении о выявленном конституционно-правовом смысле, который приобретает понятие "установление налогов" при установлении местных налогов и сборов органами местного самоуправления на территории своей юрисдикции.

Подводя итог приведенным рассуждениям, необходимо подчеркнуть, что разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы производится на федеральном уровне Налоговым кодексом, которым устанавливается многоуровневая налоговая система. В образованной налоговой системе налог по уровню в ней соответствует уровню в бюджетной системе его бюджета-получателя.

Поскольку в условиях такой формы государственного устройства, как федерация, одним из наиболее важных принципов является создание и укрепление на федеральном уровне единообразных и унифицированных механизмов управления социально-экономическими отношениями, складывающимися на региональном и местном уровне, что осуществимо путем проведения единой государственной налогово-бюджетной (финансовой) политики, разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы именно федеральным законом экономически обоснованно, так как, не допуская искажения единого экономического пространства на уровне территорий, способствует консолидации их финансового потенциала в пользу общефедеральных интересов.

Образующие единообразную структурную основу государственных и муниципальных финансов принципы построения, функционирования и развития налоговой и бюджетной систем, безусловно, имеют федеральную значимость и подлежат регулированию только федеральным законом, который, в свою очередь, обязывает нижестоящие уровни власти принимать соответствующие его требованиям законы и иные нормативные правовые акты о бюджете и налогах.

В основе нарушения единого экономического пространства федеративного государства лежит стремление, обусловленное, как правило, не угасшими сепаратистскими настроениями отдельно взятой территории выйти из централизованной иерархической налогово-бюджетной системы для реализации самостоятельной, не подчиненной единым экономико-правовым принципам, финансовой политики. Между тем выход территории из единой централизованной налогово-бюджетной системы федеративного государства приводит к дестабилизации региональных и муниципальных финансов и нарушению социальной защищенности населения, что негативно сказывается прежде всего на развитии самой территории.[37]

Налогово-бюджетный сепаратизм отдельной территории независимо от степени его проявления ставит под угрозу национальную безопасность всего государства, поскольку разрыва

Здесь опубликована для ознакомления часть дипломной работы "Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры". Эта работа найдена в открытых источниках Интернет. А это значит, что если попытаться её защитить, то она 100% не пройдёт проверку российских ВУЗов на плагиат и её не примет ваш руководитель дипломной работы!
Если у вас нет возможности самостоятельно написать дипломную - закажите её написание опытному автору»


Просмотров: 645

Другие дипломные работы по специальности "Финансы":

Менеджмент и маркетинг в банковской сфере на примере банка АО «АльфаБанк»

Смотреть работу >>

Пути улучшения финансовых результатов деятельности предприятия ООО "Орбита"

Смотреть работу >>

Анализ финансового состояния предприятия

Смотреть работу >>

Контроль казначейства за целевым использованием бюджетных средств государственными предприятиями

Смотреть работу >>

Диверсификация производства с целью улучшения финансовых показателей предприятия

Смотреть работу >>