Дипломная работа на тему "Система управления регионом (на примере Ростовской области)"

ГлавнаяЭкономика → Система управления регионом (на примере Ростовской области)




Не нашли то, что вам нужно?
Посмотрите вашу тему в базе готовых дипломных и курсовых работ:

(Результаты откроются в новом окне)

Текст дипломной работы "Система управления регионом (на примере Ростовской области)":


ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

по дисциплине "Региональная экономика"

по теме: "Система управления регионом (на примере Ростовской области)"

Содержание

Введение

1. Региональная политика как объект государственного регулирования

1.1 Финансовая и налоговая система РФ

1.2 Регионы РФ: типы и критерии

1.3 Российский и зарубежный опыт государственного управления региональным развитием

2. Основные направления реализации региональной экономической поли тики

2.1 Цели и принципы региональной экономической поли тики

2.2 Особенности бюджетной и налоговой политики в регионе

2.3 Механизм социально-экономической поддержки населения в регионе

Заказать дипломную - rosdiplomnaya.com

Уникальный банк готовых защищённых на хорошо и отлично дипломных проектов предлагает вам приобрести любые проекты по нужной вам теме. Высококлассное выполнение дипломных проектов на заказ в Челябинске и в других городах России.

Заключение

Литература

Приложение 1


Введение

Эволюция региональной политики России имеет свою историю и свои особенности. При этом, несмотря на внутренний антагонизм сущностных характеристик государств с рыночной и плановой экономикой достаточно часто можно наблюдать близость, как времени, так и миссии или конечного предназначения реализуемых программ управления региональным развитием.

На сегодня в развитии российской региональной политики можно выделить пять этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.

Первый этап (1920-1932 гг.). В этот период был сформирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества, а именно:

необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц. Экономический принцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных районов целевым образом организовался в крупную хозяйственную систему. Этот подход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленное формирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основе естественных и общественных ресурсов.

Второй этап (1933-1956 гг.) характеризуется полным отходом от экономического принципа региональной политики. В сталинскую административно-командную модель не вписывался объективный процесс районирования, направленный на усиление относительной экономической обособленности районов, а, следовательно, их самостоятельности. Принцип комплексного территориально-экономического развития стал подменяться понятием всестороннее развитие, что на практике означало стремление территорий к определенной натурализации своей экономики и достижения, в конечном счете, большей экономической автономности.

В то же время, именно на этом этапе появляются теории управления региональным развитием, сохранившие значение до сегодняшнего момента. В частности, это концепция энергопроизводственных циклов территориально производственных комплексов (ЭПЦ-ТПК).

Третий этап (1957-1964 гг.) - это очень короткий семилетний период, когда было предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Приоритеты ведомственно-отраслевого управления сохранились, предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на места, т. е. в регионы. Совнархозы не только не были хозяевами на территории, но часто противостояли местным органам власти. Обсуждение Закона о совнархозах дало новый импульс развитию теорий территориального управления. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности, не только на отраслях материального производства, но и на других сферах.

Одновременно появилось большое количество публикаций противоположного содержания, основанных не упрощенном понимании термина ТПК, когда производство рассматривается не в общеэкономическом смысле, а в узком значении непосредственного материального производства. В дальнейшем, тенденция к упрощенному территориально-производственному комплексообразованию получила и официальное признание.

Четвертый этап (1965-1985 гг.) характеризуется возрождением попыток сочетания отраслевого и территориального развития. Хотя приоритет ведомственно-отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивные документы, и они стали рассматриваться, прежде всего, как непосредственно управляемые формы организации хозяйства. На этом этапе появляются работы по территориальным социально-экономическим системам. Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этом случае не было ориентации на решение стратегических проблем территориального управления.

Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условно называемый перестройкой характеризуется на первых порах полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления.

Вступление России в трансформационный период послужило мощным толчком для начала глубоких преобразований, затрагивающих экономические отношения, политическую систему и идеологию общества. Практически одновременно с либерализацией экономики и появлением новых негосударственных субъектов собственности, приватизацией предприятий, в стране происходит децентрализация власти и управления, значительное расширение прав территорий в регулировании социально-экономических процессов. Однако формирующаяся система отношений, основанная на многосубъективном балансе интересов, потенциально обладая неизмеримо большими резервами социальной эффективности, одновременно создает предпосылки для резкого усиления пространственной дифференциации темпов социально-экономического развития, что в свою очередь требует разработки концептуально новых подходов к решению неизбежно возникающих проблем согласования интересов разноуровневых административно-территориальных и отраслевых структур.

Тема региональной экономической политики неоднократно поднималась в трудах, как отечественных, так и зарубежных ученых. Цель данной работы - описать различные аспекты региональной экономической политики в России на современном этапе. На основании цели поставлены следующие задачи:

проанализировать различные уровни финансовой и налоговой системы РФ;

рассмотреть российский и зарубежный опыт проведения региональной экономической политики;

выявить основные проблемы межбюджетных отношений и проанализировать пути их решения;

описать и проанализировать экономическую политику администрации Ростовской области.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения.


1. Региональная политика как объект государственного регулирования 1.1 Финансовая и налоговая система РФ

Бюджетное устройство РФ определяется законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Т. е., бюджетная система состоит из трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты; [1]

Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом:

федеральный бюджет финансирует государственные расходы по выполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженных сил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживание государственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальное обслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика, фундаментальная наука, культура, искусство и другое;

бюджет субъекта РФ финансирует расходы по выполнению своих управленческих функций, социально-экономическому развитию региона (поддержка предприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства и рыболовства, образование, социальная политики и другое);

местные бюджеты финансируют расходы по регулированию размещения производительных сил на территории, созданию местной социально - производственной инфраструктуры, социальные программы поддержки населения (ЖКХ, благоустройство территории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры и других).

Отношения между бюджетами различного уровня основываются на положениях главы 16 Бюджетного кодекса, которая закрепляет следующие принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке установленными уставами муниципальных образований. [2]

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

К неналоговым доходам относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

иные неналоговые доходы.

В ст.5 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

В федеративном государстве (США, ФРГ, РФ и др.) бюджетная система представлена федеральным, региональным и местным уровнями. Исходя из критерия многоуровневости бюджетной системы, в которой аккумулируются налоговые доходы государства, в налоговом законодательстве широкое распространение получила статусная классификация налогов. В Российской Федерации вся совокупность налогов и сборов подразделяется на три группы (вида):

федеральные;

налоги и сборы субъектов РФ - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

местные.

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом РФ и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговом Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым Кодексом. [3]

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы. [4]

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог на игорный бизнес;

6) региональные лицензионные сборы. [5]

К местным налогам и сборам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы. [6]

Перераспределение налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты различных уровней в РФ осуществляется в форме дотаций, субвенций, субсидий или трансфертов.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. [7]

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. [8]

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. [9]

Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Подробно перераспределение средств в бюджетной системе РФ будет рассмотрено в параграфе 1.3

1.2 Регионы РФ: типы и критерии

Министерство экономического развития и торговли РФ по значениям комплексной социально-экономической оценке регионов условно выделяет пять групп.

Группу регионов с относительно высоким уровнем развития и уровнем развития выше среднего составляют субъекты Российской Федерации в основном с ресурсодобывающей и экспортоориентированной направленностью, в первую очередь, нефте - и газодобычей, - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Астраханская, Оренбургская области, основные финансово-экономические центры страны - города Москва, Санкт-Петербург, а также промышленно развитые Самарская, Свердловская, Московская, Белгородская, Челябинская области, Республика Татарстан и некоторые другие (всего 22 региона). Для регионов этой группы характерны высокие показатели душевого ВРП и объема инвестиций в основной капитал, финансовой обеспеченности, вовлеченности во внешние экономические связи, относительно высокой покупательной способности населения и, следовательно, значительно более низкой, чем в среднем по России, доли бедного населения.

Довольно многочисленной остается группа регионов со средним уровнем развития. Сюда входят 20 субъектов Российской Федерации (Нижегородская, Кемеровская, Ленинградская области и т. д.). Значения индикаторов территориального развития для регионов данной группы будут близки к средним российским показателям.

Группу регионов с уровнем развития ниже среднего образуют 17 субъектов (Новосибирская, Ростовская, Архангельская области и т. д.). Регионы этой группы характеризуются более низкими по сравнению со средними российскими основными макроэкономическими показателями на душу населения, низкими значениями финансовой обеспеченности, покупательной способности населения и уровнем потребления товаров и услуг.

В группе с низким уровнем развития находятся 23 субъекта федерации: Республика Мордовия, Чувашская республика, Кировская область и т. д.). Душевые показатели объема производства ВРП, объема инвестиций в основной капитал, объема внешнеторгового оборота и финансовой обеспеченности здесь в 2-3 раза ниже средних российских показателей. Для большей их части также характерна более высокая доля бедного населения (в 1,5-2 раза) по отношению к средним российским показателям.

Группу с крайне низким уровнем развития составляют слаборазвитые регионы: республики Ингушетия, Тува, Коми-Пермяцкий, Корякский, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Данные регионы в 2-3 раза уступают по величине основных макроэкономических показателей средним значениям.

Общие тенденции территориального социального и экономического развития Российской Федерации характеризуются некоторой стабилизацией в развитии регионов с крайне низким уровнем развития при продолжении динамичного роста показателей развития регионов-лидеров и увеличении числа регионов среднего уровня развития.

В январе-феврале 2005 года в региональном социально-экономическом развитии Российской Федерации значительных изменений не произошло. По сравнению с соответствующим периодом 2004 года в большинстве регионов отмечен рост основных показателей экономического и социального развития при сохранении достаточно высоких межрегиональных различий по доходам на душу населения, уровню заработной платы, уровню безработицы.

Наблюдалось увеличение выпуска продукции в добывающих и обрабатывающих производствах и электроэнергетике во всех федеральных округах Российской Федерации, за исключением Сибирского и Дальневосточного, причем наиболее значительный рост отмечен в Центральном и Северо-Западном федеральных округах.

В январе-феврале 2005 г. по сравнению с январем-февралем 2004 г. значительный рост производства (более чем на 20%) наблюдался в Московской, Калининградской, Ленинградской, Ростовской и Камчатской областях, Ненецком автономном округе.

Вместе с тем в отдельных регионах имело место падения производства. Более чем на 10% сократился выпуск продукции добывающих и обрабатывающих производств и энергетики в республиках Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Алтай, Хакасия, Карачаево-Черкесcкой Республике, Хабаровском крае, Ульяновской и Магаданской областях, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономном округах.

Во всех федеральных округах наблюдалось увеличение выпуска продукции в обрабатывающих производствах. Более чем на 30% зафиксирован рост производства в Московской, Ростовской и камчатской областях, Ханты-Мансийском-Югра и Эвенкийском автономных округах.

Более чем на 20% увеличились темпы роста производства и распределения электроэнергии, газа и воды в Республике Алтай, Курской, Курганской и Ленинградской областях, Ненецком, Коми-Пермяцком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах. Снижение производства наблюдалось в регионах Центрального (особенно в Воронежской и Ивановской областях) и Дальневосточного (особенно в Амурской области и Корякском автономном округе) федеральных округов.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по сравнению с январем-февралем 2004 года по обрабатывающим производствам, производству и распределению электроэнергии, газа и воды увеличился во всех федеральных округах.

В январе-феврале 2005 года организациями всех форм собственности построено 40,4 тысячи новых квартир, или введено в действие 3,9 млн. кв. метров общей площади жилья. Более высокими темпами велось жилищное строительство в регионах Северо-Западного и Приволжского федеральных округов.

В 49 субъектах Российской Федерации объемы построенного жилья превысили уровень января-февраля 2004г., среди них наиболее высокие темпы жилищного строительства достигнуты в Амурской, Кировской, Брянской, Калининградской, Самарской, Архангельской, Челябинской и Тверской областях, республиках Адыгея, Ингушетия, Хакасия, Агинском Бурятском и Ямало-Ненецком автономных округах.

В январе-феврале 2005 года по сравнению с январем-февралем 2004 г. в хозяйствах всех категорий в целом по стране сократилось производство основных продуктов животноводства. В то же время сельскохозяйственные организации более 30% субъектов Российской Федерации увеличили производство скота и птицы на убой (в живом весе), около 20% субъектов РФ - производство молока, более 50% субъектов РФ - яиц.

Оборот розничной торговли по сравнению с январем-февралем 2004года увеличился в большинстве субъектов Российской Федерации. Максимальное его увеличение (более чем на 20%) отмечено в Московской, Белгородской, Оренбургской, Свердловской, Челябинской, Новосибирской, Томской и Сахалинской областях, республиках Адыгея и Дагестан, Краснодарском крае, Чувашской Республике и Приморском крае. Высокие темпы роста (115-120 процентов) имеют 14 субъектов (среди них - Ставропольский край, Владимирская, Ивановская, Рязанская, Ярославская, Костромская, Липецкая, Тверская, Ленинградская, Волгоградская и Омская области, г. Санкт-Петербург).

Снижение оборота розничной торговли имело место в Республике Ингушетия, Воронежской области, Чукотском и Ханты-Мансийском - Югра автономных округах.

Объем платных услуг населению по сравнению с январем-февралем 2004 года увеличился во всех федеральных округах, кроме Центрального федерального округа. Среди субъектов Российской Федерации высокие темпы роста объема платных услуг населению отмечены в Белгородской, Владимирской, Тверской, Кемеровской, Сахалинской областях, республиках Адыгея и Татарстан. Сократился объем платных услуг в 26 регионах. Среди них Тульская и Томская области, республики Алтай, Тыва, Хакасия, Еврейская автономная область.

Основной объем платных услуг населению приходится на услуги транспорта, связи, образования, коммунальные и бытовые услуги.

В феврале в 5 субъектах Российской Федерации (кроме автономных округов, входящих в состав края, области) удорожание товаров и услуг составило более 2,5% (в целом по стране - 1,2%). Наибольший прирост потребительских цен отмечался в Республике Бурятия, Владимирской и Амурской областях - 3,2-3,6%, в результате увеличения тарифов на платные услуги населению на 12,1-14,5%.

В Москве и Санкт-Петербурге индексы потребительских цен за месяц составили 100,9% и 101,3% соответственно.

Стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по России в конце февраля составила 1281,5 рубля в расчете на месяц. По сравнению с концом января его стоимость увеличилась на 2,2% (с начала года - на 5,2%).

Стоимость набора в Москве в конце февраля составила 1576,3 рубля и за месяц увеличилась на 2,2%, в Санкт-Петербурге - 1375,6 рубля (на 2,2%).

Среди субъектов Российской Федерации самый высокий уровень среднемесячной начисленной заработной платы одного работника в январе 2005 года имели Ямало-Ненецкий (23177 руб), Ханты-Мансийский (18242 руб) и Чукотский (23089 руб) автономные округа; г. Москва (11784 руб), самый низкий - республики Дагестан, Северная Осетия-Алания, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская республики (3540-4731 руб.). Такое различие в уровне заработной платы объясняется различной отраслевой структурой экономики. Более высокий уровень заработной платы имеют работники добывающих производств, а также органов финансовой деятельности.

Среднедушевые денежные доходы населения увеличились по сравнению с январем 2004 г. в большинстве субъектов Российской Федерации.

Среди субъектов Российской Федерации в январе 2005 г. среднедушевые денежные доходы населения различались в 10 раз (минимальные в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - 916,6 руб., максимальные - в г. Москва - 16840,7 руб.), в январе 2004 г. - в 18 раз (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - 10002,9 руб. и г. Москва - 218556,8 рубля).

Одним из индикаторов, характеризующих социальную обстановку в регионах, является изменение просроченной задолженности по заработной плате.

По состоянию на 1 марта 2005 г. суммарная просроченная задолженность по заработной плате снизилась по сравнению с 1 февраля 2005 г. в 33 субъектах Российской Федерации. Просроченная задолженность по заработной плате из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней снизилась в 32 субъектах Российской Федерации.

Свыше 90% просроченной задолженности по заработной плате - это задолженность из-за отсутствия собственных средств организаций. Причем в половине субъектов Российской Федерации на задолженность из-за отсутствия собственных средств организаций приходится 95-100% всей задолженности.

Ситуация на рынке труда в значительной части субъектов Российской Федерации остается стабильной. В конце февраля 2005 года в органах государственной службы занятости было зарегистрировано 2,0 млн. человек, в том числе 359,4 тыс. человек в Чеченской Республике.

По сравнению с 2004 годом число официально зарегистрированных безработных увеличилось во всех федеральных округах и наиболее значительно в Южном, Приволжском и Сибирском федеральных округах.

Проблема занятости населения по-прежнему остра для регионов Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, где нагрузка на одну заявленную предприятиями вакансию среди не занятого трудовой деятельностью населения, зарегистрированного в органах государственной службы занятости, значительно превышает среднероссийское значение (в целом по стране 2,9 человека).

Наибольшая нагрузка на одну заявленную предприятиями вакансию зарегистрирована в Южном (8 человек), Сибирском и Дальневосточном (более 4 человек) федеральных округах, наименьшая - в Центральном федеральном округе (1,1 человека).

Сокращению количества безработных, кроме того, препятствует дисбаланс спроса и предложения, территориальное несоответствие имеющихся в наличии вакансий с местом жительства граждан, оставшихся без работы, а также то обстоятельство, что предлагаемая величина заработной платы, как правило, ниже прожиточного минимума.

Рассмотрев структуру финансовой и налоговой системы РФ и специфику экономического положения регионов, перейдем теперь к вопросам региональной экономической политики.

1.3 Российский и зарубежный опыт государственного управления региональным развитием

Россия переживает сегодня мучительный момент трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, а результатом - возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этноконфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.

В отличие от других направлений государственного регулирования экономики понятие региональная политика не сводится только к управлению региональными экономическими процессами.

Можно определить региональную политику государства, как сферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны и отражающую, как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой[10].

Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:

экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.

социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.

экистическая (поселенческая) политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.

экологическая политика, предполагающая улучшение экологической ситуации в регионе.

научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т. д.

Однако своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения (например, формирование на региональном уровне эффективной системы экологических налогов и штрафов способно стать предпосылкой для активизации природоохранной деятельности предприятий).

Другим важным моментом является законодательное обеспечение региональной политики.

В развитии зарубежной региональной политики можно выделить несколько этапов[11]:

Первый этап: 30-е гг. XX века.

Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленным и слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиями кризиса 1929-1933 гг. Тогда региональные мероприятия были широко развернуты только в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронул сферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.

Второй этап: 40-50-е гг. XX века.

В это время расширяется круг стран, практикующих региональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.

Третий этап: 60-е - начало 70-х гг. XX века.

В этот период формируется целостная система региональной политики стран Запада. Произошло утверждение системы регионального программирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Наряду с исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитием проблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейших городских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы стало возможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.

Четвертый этап: середина 70-х годов - 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений).

Для этого периода характерно действие двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощный импульс для проведения принципиально новой наднациональной политики по регулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороны активизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализацию специфических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальное отражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот этап развития региональной политики проходил на фоне нового экономического кризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, что, однако не смогло остановить развитие системы регионального программирования и в какой-то степени стимулировало выделение двух вышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике во многом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственном антикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировали увеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.

Активизация как специфического направления муниципальной политики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень не только прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональные органы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялось перемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.

В 1989 году ЕС была проведена реформа, так называемых, Структурных фондов: Европейского Фонда Регионального Развития, Секции ориентации Европейского Фонда Ориентации и Гарантии для Сельского Хозяйства, Европейского Социального Фонда, Финансового Фонда Ориентации Рыболовства. Именно тогда были выработаны четкие принципы деятельности фондов, а, фактически, и коммунитарной региональной политики. Реформа базировалась на четырех основных принципах:

всемерная концентрация средств в наиболее нуждающихся регионах;

программный, а не проектный подход;

партнерство на всех уровнях: от национального до местного;

совместное выделение средств из наднационального и национального бюджетов.

Реформа предусматривала резкое увеличение выделения финансовых средств на мероприятия региональной политики (фактически их удвоение); были выделены основные типы регионов, получающих помощь через Специальные Фонды (так называемое Objectives). Маастрихтский договор предусмотрел создание нового фонда - Фонда Сплочения (Cohesion Fund) - специально для "подтягивания" четырех беднейших стран - Испания, Португалия, Греция и Ирландии.

Ассигнования стали распределяться по следующим направлениям:

слаборазвитые регионы (критерием является уровень душевого ВНП),

кризисные старопромышленные регионы,

борьба с хронической безработицей и адаптация рабочей силы к новым условиям производства,

перестройка структур в сельском хозяйстве и стимулирование развития кризисных сельскохозяйственных регионов,

регионы с крайне малой плотностью населения.

Пятый этап: с 1993 г. по настоящее время.

Подписание Маастрихтских соглашений открыло дорогу к превращению Европы национальных государств в Европу регионов. И хотя эти идеи преимущественно реализуются сообществом, в случае их успеха, они знаменуют принципиально новый рубеж в развитии региональной политики в целом.

На возникающие проблемы, выходящие за рамки основных направлений, Сообщество реагирует так называемыми инициативами (всего их действует 13). Сюда относятся, "ИНТЕРРЕГ" (межрегиональное сотрудничество), "МИР" (содействие миру в Ольстере), "РЕГИС" (вовлечение в хозяйственную жизнь заморских регионов). Некоторые инициативы нацелены на решение тех же проблем, что волнуют и российские регионы: "РЕТЕКС", "РЕШАР", "КОНВЕРСИЯ", поэтому опыт их реализации представляется особенно ценным.

Новые вызовы ставит перед региональной политикой ЕС глобализация экономики. В новом глобальном контексте ставится задача не просто искать и мобилизировать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.

В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее пока не поддается однозначной трактовке, таким образом и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.

Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения[12]. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).

Новые вызовы ставит перед региональной политикой глобализация экономики. В новом глобальном контексте региональной политики ставится задача не просто искать и мобилизовывать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.

В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего, это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее, пока не поддается однозначной трактовке, таким образом, и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.

Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).

Таким образом, эволюция региональной политики на Западе в целом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства в современной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречия между разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защита Федеральным центром прав собственности, возникающих на региональном и местном уровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификацию полномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальными общественными благами, а также закрепление за территориальными органами власти источников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль в повышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыграла институционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе их постоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических наук выделились муниципальное и региональное право.

Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на расширение самостоятельности территориальных органов власти, конечные результаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялись сохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантом соблюдения прав, как населения отдельных территориальных образований, так и общества в целом.

Кажется целесообразным тщательное изучение западного опыта в сфере региональной политики, его адаптация к российским условиям, применение его на практике. В частности, из опыта Европейского Союза, можно позаимствовать следующее:

теоретический подход к сущности проблемы (ориентация на структурный подход);

типологическая классификация российских регионов и выделение проблемных областей;

сотрудничество региональных и федеральных властей на основе принципа субсидиарности;

создание инновационных центров на основе российских университетов;

межрегиональное сотрудничество и формирование региональных экономических ассоциаций;

переход в области региональной политики от распределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионов в пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов и решение центром только тех проблем, которые не могут быть решены на региональном уровне).

Особенность региональной экономической политики Японии заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества - экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.

Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его "критических", переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место[13].

Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле - роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.

Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений "центр - периферия", а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.

Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.

Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила "принцип местной автономии", который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти "распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом".

Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому "спущенному сверху" рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения[14], что и создало политико-правовые предпосылки для формирования "высокоцентрализованной" модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.

На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это - регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - "общественного капитала"), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.

Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.

Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местного самоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения. Руководство также осуществляется через "персональные связи" путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.

Во-вторых, подавляющее большинство органов местного самоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых "вливаний" из центра.

В то же время экономические отношения центра и периферии не являются "улицей с односторонним движением". Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях[15]. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон "О местной автономии" в 1994 г., - юридическое признание коики рэнго ("ассоциаций обширных районов") со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.

Еще одна важная черта, на которую обращает внимание Самуэльс, - наличие барьеров между самими центральными ведомствами, которые направляют приказы на места. По его мнению, центр не един, есть много бюрократических центров, и эту систему можно назвать "секциональным централизмом". Ученый полагает, что пороки "вертикального администрирования" часто являются, по сути, пороками "замкнутости", узких, ведомственных подходов. От себя заметим, что эта черта присуща и деловым связям в Японии (система кэйрэцу), но не носит абсолютного характера. Так, противовесами в сфере государственного управления становятся различные межведомственные образования, формирующиеся по проблемному признаку.

Бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше одной трети от общих налоговых поступлений в стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органов местного самоуправления вступает в противоречие с большим объемом возложенных на них функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные трансферты из центра по каналам перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные налоговые поступления в местные бюджеты увеличиваются более чем до 1/2 общих налоговых поступлений в стране.

При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому он должен получить определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Речь, конечно, не идет об "уравниловке" в какой бы то ни было форме. Трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам. Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного сбалансирования разницы между основными финансовыми потребностями и основными финансовыми поступлениями.

Отчисления из центрального бюджета получают не все, а нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Большинство органов местного самоуправления в Японии в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до последнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (в 90-е годы их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень Японии бездотационных насчитывалось 164, или 4,8% от общего числа.

Помимо безвозвратных выплат, правительство Японии использует и систему льготного целевого кредитования органы местного самоуправления через программу займов и инвестиций. Кредиты, поступающие через эту программу, предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. Органы местного самоуправления направляют их на организацию "общественных работ", реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий.

Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через Корпорацию финансирования местных общественных предприятий (которые являются главными хозяйственными субъектами местных администраций) непосредственно на счета последних.

Местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций органы местного самоуправления и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения Министерства по делам местного самоуправления. Поэтому доля их в местных бюджетах долгое время держалась на одном уровне и выросла лишь в 90-е годы, когда тяжелое финансовое положение заставило органы местного самоуправления более активно обращаться к этому финансовому источнику.

В целом можно сказать, что вплоть до настоящего времени перечисления центрального правительства органам местного самоуправления на безвозвратной и возвратной основе смогли не только обеспечить финансовую базу для выполнения последними закрепленных общегосударственных функций, но и дали возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры и формировать собственные "бюджеты развития", в том числе и для инициирования и поддержки локальных проектов.

Подтверждением могут служить значительные размеры инвестиционных расходов органов местного самоуправления и их доля в местных бюджетах, которая устойчиво составляет более трети расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов и значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета. При этом две трети инвестиционных расходов органов местного самоуправления приходится на "самостоятельные работы органов местного самоуправления", большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения "сельской родины" (фурусато), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию "благоприятной жизненной среды".

Тенденции в системе экономических взаимоотношений центра и регионов, наметившиеся в 90-е годы, являются, если не явными признаками если не самих перемен, то, во всяком случае, готовности этой системы к переменам. Причем готовность эту, хотя, возможно, и в различной степени, проявляют обе стороны. Местные власти все более отчетливо заявляют о своем стремлении получить большую экономическую самостоятельность и полномочия, правительство отчасти готово этими полномочиями поделиться. В свою очередь, сдвиги в экономических взаимоотношениях центра и регионов, наряду с другими факторами, предопределяют грядущие перемены в идеологии и механизмах региональной экономической политики. Опыт Японии в проведении региональной политики вполне применим в российских условиях (например, в области перераспределения средств между бюджетами).

Перейдем теперь непосредственно к региональной политике РФ.

Инструменты региональной экономической политики включают административную и бюджетную составляющую. Рассмотрим их по порядку.

Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы осуществления региональной экономической политики: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.

Единственный на сегодняшний день документ, касающийся непосредственно региональной политики, - Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года №803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Этим Указом утверждены, в частности, основные положения региональной экономической политики. К сожалению, при провозглашении в целом правильных по своей сути целей и задач региональной экономической политики, методов и форм ее реализации в Указе не рассматриваются конкретные практические вопросы.

Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.

Первая - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. В контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.

Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов. В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.

Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Кузнецова О. считает, что в таких условиях перспективным представляется формирование рамочного федерального законодательства, но содержащего по возможности конкретные параметры межбюджетных отношений (возможно, целесообразно принятие специального закона по межбюджетным отношениям) [16].

Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.

Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.

Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.

Представляется, что разрешить противоречие между сохранением в стране единого налогового пространства и обеспечением самостоятельности бюджетов различных уровней можно посредством изменения статуса налогов. В соответствии с действующим законодательством в России налоги делятся на федеральные, региональные и местные исходя из разграничения законодательных полномочий между органами власти разных уровней. В уже приводившейся в качестве примера Германии, систему разделения налогов между бюджетами которой вроде бы скопировали в России, налоги классифицируются совершенно иным образом. Федеральными, земельными (региональными) и общинными (местными) налогами считаются налоги, которые поступают в бюджеты только одного уровня (соответственно, федеральный, земельный или общинный). Помимо этого, существуют так называемые совместные налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Причем пропорции эти по всем налогам, за исключением НДС, закреплены в Основном законе Германии, а НДС делится исходя из уже указывавшегося равного права федерации и земель на покрытие бюджетного дефицита. При таком подходе не возникает сомнений в том, что считать собственными доходами бюджетов.

В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (есть ли необходимость ставить все дотационные субъекты Федерации в равные условия; должны ли дотационные регионы получать средства не только на текущие расходы, но и на инвестирование и т. д.). В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.

Наконец, возможно, что с политической точки зрения имеет смысл законодательно определить такие понятия, как регион-"донор" и регион-"реципиент". Наиболее часто встречающееся понимание региона-"донора" как субъекта Федерации, не получающего трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, не отражает суть бюджетных взаимоотношений Федерации и регионов. Выделение "доноров" и "реципиентов" правильнее осуществлять на основе сопоставления доходов, собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет, и расходов федерального бюджета, осуществленных в регионе. При таком подходе оказывается, что субъектов Федерации "доноров" гораздо больше, чем это принято считать. При сравнении зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и финансовой помощи региональным бюджетам насчитывается всего лишь около 30 субъектов Федерации - "реципиентов" (которые получают из федерального бюджета больше, чем в него отдают).

Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:

минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;

недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях-"донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях-"реципиентах";

запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты)

Здесь опубликована для ознакомления часть дипломной работы "Система управления регионом (на примере Ростовской области)". Эта работа найдена в открытых источниках Интернет. А это значит, что если попытаться её защитить, то она 100% не пройдёт проверку российских ВУЗов на плагиат и её не примет ваш руководитель дипломной работы!
Если у вас нет возможности самостоятельно написать дипломную - закажите её написание опытному автору»


Просмотров: 500

Другие дипломные работы по специальности "Экономика":

Пути повышения экономической эффективности нефтегазовых компаний

Смотреть работу >>

Экономика труда: заказать дипломную, курсовую, контрольную напрямую автору, без посредников

Смотреть работу >>

Расчет прогнозных значений продаж фирмы

Смотреть работу >>

Внедрение инноваций на предприятии

Смотреть работу >>

Формирование региональной политики занятости и ее регулирование в рыночном хозяйстве

Смотреть работу >>